編者按：我國自2017年發佈《關於深化石油天然氣體制改革的若干意見》後，天然氣改革力度不斷加大。
天然氣改革始終是世界各國關注的焦點。美國作為天然氣改革的領航者，自1938年通過《天然氣法案》（NGA）後，先後修訂並頒佈多部法律法案，最終形成了“用戶選擇服務”模式。
這樣的天然氣管理運行模式，是否適合中國市場呢？
國際能源機構（IEA）日前公佈的《2018～2023年間：全球天然氣市場分析與預測》報告顯示：美國是天然氣生產和大部分額外液化天然氣出口增長最快的國家。
目前，美國已是世界上最大的天然氣生產國，佔全球產量近45％，佔液化天然氣出口增長的近3/4。
作為全球最大的天然氣生產國，美國天然氣技術、管理、改革等均走在前列，尤其是美國的天然氣改革亮點紛呈，為我國正在深化的天然氣改革帶來了有益的借鑑與啟示。
1改 革
美國天然氣工業的發展呈現出明顯的階段性，在其不同的發展階段存在不同的矛盾和問題，聯邦和州政府為了使其順利發展，在天然氣生產、管輸和配送制定相關法律和政策方面，以及在調整監管機構和監管體制方面作了不少的工作。
這些工作既有成功的經驗，也有失敗的教訓，但其根本的目標是要逐步適應天然氣工業和天然氣市場自身的特點，促進其發展。
國會法案制定行業標準
20世紀初，美國出現了天然氣的城際貿易，超出了城市政府監管的權限範圍,天然氣市場的監管出現了“真空地帶”，因此各州政府建立公用事業委員會或公共服務委員會對天然氣輸配進行監管。
後來隨著州際貿易的出現和壯大，國會於1938年通過《天然氣法案》（NGA），並組建美國聯邦動力委員會（FPC，後變更為聯邦能源管理委員會FERC），令其對州際輸氣公司的管道服務進行統一監管，對費率進行“公平、合理”地定價，但井口價格和州內天然氣的輸氣和配送依然由各州公用事業委員會負責監管。
這一時期的市場結構比較簡單，其特點是生產商和主要客戶之間簽有長約合同，配氣商擁有短距離的氣田－城市門站管道，根據各州的成本加成法，配氣商在專有地區擁有特許經營權。
井口氣價全面放開
自NGA通過後，運營壟斷開始出現。部分大生產商聯合控制了天然氣的供應，抬高了上游井口價格，並將其最終轉嫁到消費者身上。
為此，美國最高法院於1954年決定修改1938年的天然氣法案，形成了菲利普斯決議（Phillips Decision），規定對州際天然氣貿易的井口氣價進行管理，並由國會授權FPC設定州際井口價格。
根據菲利普斯決議，FPC對井口價格選擇了“歷史會計成本”的定價方法，使得價格與天然氣產量、天然氣消費量、石油和其它燃料價格均無關。最重要的是，法案規定上游井口價格，並讓其作為永久性的最高限價。
顯然，這樣的定價方式打擊了生產商的積極性，往後十幾年內，美國天然氣開發處於滯留階段。
為此，FPC在1971年修正了井口價格凍結政策，發佈了一系列價格激勵政策，並在70年代中期定期提高最高限價，制定了多軌制定價規則，但這些措施仍無法滿足市場缺口。
1978年聯邦政府頒佈《天然氣政策法》（NGPA），計劃逐步解除對井口價格的管制。
隨後經過二十年的摸索和總結，國會在1989年出臺《天然氣井口價格解除管制法》，正式取消了所有對天然氣井口價格的控制，全面引入自由競爭機制。
值得注意的是，由於競爭性市場還未形成，管道公司為了賺取利潤，盲目選擇供應商；再加上信息不公開，天然氣合同估價一直較高；同時《發電和工業燃料使用法案》(簡稱PPIFUA)的禁令導致天然氣供給過量。
多種因素混合一起，致使管道公司利潤率不斷下降，生產商也因為井口價格的下滑受到打擊，天然氣市場在短暫的輝煌後又陷入低迷，管道公司的運管分離改革迫在眉睫。
天然氣運管分離，二級市場應運而生
由於井口價格的自由化並沒有完全實現天然氣的市場化，分離管道公司的輸送和銷售業務，實現第三方准入，就成為了實現全面市場化的下一個改革重點。
1985年FERC發佈“436號法令”，鼓勵各州際管道公司向第三方提供管道運輸服務，剝離中間商的職能，明確運營商的身份，以方便終端用戶直接與上游生產商進行天然氣貿易。
1988年繼續發佈“497號法令”，禁止沒有一攬子輸氣許可證（根據436號法令頒發）的管輸公司對它們的關聯公司實行費率折扣。持有許可證的管輸公司必須向FERC報告其關聯公司的費率折扣，並會受到FERC的監督。“497號法令”反對管道公司和其關聯公司只實行業務分離。
但是州際天然氣協會認為“497號法令”禁止了縱向一體化實體的有效運作，使得FERC於1992年發佈“636號法令”，正式取消管道公司曾經的中間商角色，要求其無條件對第三方的接入行為進行服務。
“636法令”要求各管道公司將天然氣運輸、儲存、銷售分門別類，成立不同的部門進行針對性服務，同時也結合市場環境分別定價，保證消費者在供應鏈各個環節都有選擇的空間。
這樣一系列措施，使得天然氣市場的自由化程度進一步擴大，也促使天然氣二級交易市場正式形成。
州內推行“用戶選擇服務”
政府於1996年開始推行“用戶選擇服務”。即消費者可以選擇某大型生產商進行採購，並接受所提供的全面的一攬子銷售服務，也可以購買其他地方分銷商的天然氣產品，但是選擇其他管道公司提供運輸服務。
這樣一套改革，進一步活躍了天然氣貿易市場，給生產商、分銷商以及終端用戶提供了更豐富的貿易模式。
3成 效
美國天然氣行業市場改革化通過鼓勵、引導、試點，進而監管部門發佈強制性的政策法規，逐步實現了市場在政府監管下的競爭化和自由化。
政府一統市場規範
《天然氣法案》對美國天然氣行業的發展產生了巨大的影響，規範了天然氣的市場交易行為，避免了管網鋪設的冗餘和混亂的現象，為下一階段的市場化改革打下了堅實的基礎。
自由井口氣價加快市場化進程
井口氣價市場化的一系列法案，使得美國天然氣市場快速好轉。由於行業信息的公開化，越來越多的公司與企業進入天然氣行業，供需關係也因為市場自由化達到了動態平衡，終端用戶不再遭受氣價超出市場範圍的煩擾。
管道公司運管分離實現全面市場化
隨著436、497、636法令以及“用戶選擇服務”的實施，管道公司明確了運輸服務的社會屬性，失去了“自然壟斷”的庇護，不再享有天然氣貿易的絕對話語權。
消費者在激烈的競爭市場中，可以依據個人意願選擇任意生產商，並且以任意數量天然氣來安排運輸商、儲存商以及銷售商對其提供服務。這使得市場更為透明，機制更為活躍，消費者掌握了更多的議價權。
4借鑑與啟示
完善法律體系與規範標準
深化天然氣行業法律法規體系建設，是實現天然氣健康發展的首要保障。
我國在天然氣市場發展相關的法律制定上還有較多的缺失，根據美國的歷史經驗，應該儘快頒佈“石油天然氣法”，同時補充完善天然氣各類專項法案。
成立獨立的政府監管機構
加快成立獨立的政府監管機構，是保障天然氣市場化推進的必要措施。在有了法律法規的前提下，要想加強對行業的有力監管，就必須建立獨立的監管機構，實現第三方管理，與主管單位獨立開來，實現相互監督，以保證公平性，並且這樣也可以使得管理系統更為清晰。
加快天然氣基礎設施第三方准入進度
實現天然氣基礎設施第三方准入制度，是完成天然氣市場化的必經之路。2017年，國家已經發布了《關於深化石油天然氣體制改革的若干意見》，表明了政府對天然氣市場化改革的決心。
應該取消國有大型油氣公司對幹線管道的壟斷權。結合國際經驗和本土環境，逐步將財務、管理、產權進行分離，徹底開放管道運輸權，實現第三方公開准入，增加市場活力，推動市場快速發展。
金浩（中國石油大學（北京）油氣管道輸送安全國家工程實驗室）
徐博（中國石油集團經濟技術研究院天然氣市場研究所）
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本文原標題為《美國天然氣行業改革的啟示》。
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