（本文荣获国家粮食和物资储备局“庆祝改革开放40周年粮食和物资储备改革发展理论研讨征文活动”优秀奖 作者：龚伟 湖北省粮食局）
摘要：总结40年来湖北粮食流通改革，可概括为“三变三不变”。“三变”：以“粮食购销市场化和市场主体多元化”为取向,不断深化粮食购销制度改革；以“政企分开和依法行政”为目标,不断深化粮食流通管理体制改革；以构建“粮食储备体系、粮食产业体系、放心粮油市场体系”为支柱，不断深化粮食调控机制改革。“三不变”：始终坚持把保障国家粮食安全作为头等大事来抓；始终坚持保护好种粮农民利益和消费者利益；始终坚持处理好政府与市场的关系。
前言：1978年12月，党中央召开十一届三中全会，拉开了我国改革开放的大幕。粮食部门在改革开放的大潮中革故鼎新、克难奋进，谱写了一页页壮美的诗篇，为保障国家粮食安全和促进经济发展作出了积极贡献。回顾和审视粮食流通领域的改革，既有“变”的执着，也有“不变”的坚守，“变”与“不变”体现了智慧与担当,为进一步深化改革提供了深刻的启示。
一、变——在改革创新的奋进中转型发展
“民以食为天”，粮食是关系国计民生的特殊商品和重要战略物资，粮食安全事关国家经济安全和社会稳定的大局。从建国初期的1953年到改革开放初期的1984年，在长达31年的时间里，我国一直实行“统购统销”的粮食政策，形成了政企不分的管理体制，国家对粮食实行统一管理与调度，统一规定收购和供应的数量、标准、价格，由国营粮食系统对粮食实行垄断经营。这种体制虽然对保障粮食供给、稳定粮食价格起到了十分重要的作用，但也使国家背上了沉重的财政负担，国营机制日趋僵化，不能适应经济社会发展，改革势在必行。根据国家统一部署，从1985年开始，我省粮食流通体制走上了由高度集中的计划经济向社会主义市场经济逐步转变的改革之路，并取得了显著成效。
（一）以“粮食购销市场化和市场主体多元化“为取向,不断深化粮食购销制度改革。
粮食购销制度改革大致经历了三个阶段：一是1985—1997年的粮食购销“双轨制”阶段。国家逐步缩小粮食计划管理范围，扩大市场调节比重，在粮食购销和价格上形成了计划与市场并行的“双轨制”格局，多种经济成份开始参与粮食流通。1985年，我省根据国家政策取消粮食统购，改为合同定购，合同定购以外的粮食可自由上市销售。1984年，首先将工业、饲料用粮退出统销范围，改为市场调节。1992年实行放开粮食购销和价格的试点，包括湖北在内的全国大多数地方基本上放开了粮食购销和价格。由于1993年粮食减产，粮食供求出现紧张，粮价上涨较快，1994年国家恢复粮食定购制度，对主要粮食品种的销售价格实行国家定价，国家定购以外的粮食价格实行市场调节。二是1998—2003年的保护价粮食敞开收购阶段。国家强调保护种粮农民利益和增强国有粮食购销企业的市场控制能力。1998年5月国务院下发《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》，实行以“三项政策、一项改革”为主要内容的粮食流通体制改革，即国有粮食收储企业按保护价敞开收购农民余粮，实行粮食顺价销售，农发行对粮食收购资金实行封闭运行，加快国有粮食企业自身改革。国家希望通过国有粮食企业垄断收购并控制粮源，实现粮食顺价销售，减轻财政负担，同时保护种粮农民利益。但这一政策在实际执行中出现了购销价格倒挂，保护价粮难以顺价销售、库存积压严重的新问题。2001年8月，国务院下发《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，对保护价收购政策进行调整：粮食主产区继续坚持按保护价敞开收购农民余粮，适当调整缩小保护价收购范围。粮食主销区加快粮食购销市场化改革，放开粮食收购，粮食价格实行市场调节。我省积极探索深化粮食购销制度改革的新路子。从2002年开始，将保护价收购政策调整为：按30亿斤中晚稻收购量分解到17个主产县（市），由国有粮食购销企业与农户签订保护价粮订单收购合同，按市场价收购，实行价外补贴，其他地区、品种全部放开。到2003年演变为对种粮农民实行直接补贴。三是2004年至今以国家最低收购价政策托底的粮食购销市场化改革阶段。2004年5月，国务院下发了关于进一步深化粮食流通体制改革的17号文件，并颁布了《粮食流通管理条例》，全面放开粮食购销市场，粮食价格由市场供求形成，国家鼓励多种所有制市场主体从事粮食经营活动，促进公平竞争；为了保护种粮农民利益，促进粮食生产，国家出台最低收购价政策，即当市场收购价低于国家规定的最低收购价时，国家按照不低于最低收购价的价格收购农民粮食，品种为稻谷和小麦。2005年国家和我省首次启动最低收购价执行预案。从2004年到2015年我国和我省粮食连续十二年丰收增产，从2012年起连续多年启动最低价收购并提高收购价格，政策性粮食库存创历史新高，最低收购价与市场价格倒挂，再次出现政策性粮食销售困难，粮食收购制度改革来到了新的历史关口。2014年中央一号文件提出“启动东北和内蒙大豆、新疆棉花目标价格补贴试点”。政府不干预市场价格，大豆价格由市场供求形成，生产者随行就市出售大豆。当市场价格低于目标价格时，对大豆生产者给予补贴；当市场价格高于目标价格时，不发补贴。2016年，国家又在东北三省和内蒙古取消玉米临时收储政策，实行“市场定价、价补分离”的收购市场化改革。2018年，国家一改过去只涨不降的做法，调低稻谷和小麦最低收购价格，逐步与市场价格接轨。粮食购销制度改革在调整和探索中掀开了新的一页。
通过不断深化粮食购销制度改革，既逐步认识和掌握了市场经济规律，增强了市场活力，减轻了财政负担，又保护了种粮农民利益，促进了粮食生产，保证了粮食产业可持续发展，但仍然还有不少问题和矛盾需要研究解决。
（二）以“政企分开和依法行政”为目标,不断深化粮食流通管理体制改革。
国家推进粮食流通管理体制改革，对粮食部门来讲是自我革命和自我超越，湖北的改革可谓大刀阔斧、脱胎换骨。我省粮食部门改革从1998年底开始研究部署，1999年初全面推开，主要任务是：推进国有粮食企业改革，实行政企分开；转变粮食行政管理职能，推进依法行政。
我省国有粮食企业改革不断深化，至今迈出了四大步。第一步是1999年实行的“三分一建立”改革，即政企分开、主附营业务分离、富余人员分流和建立新的企业经营管理机制。第二步是2000年开始实行的“三减一完善”改革，即减“灶”、减官、减人和完善企业经营管理机制。第三步是2001年开始实行的“两改一提升”改革，即企业职工改变国有身份、附营企业实行民营改制和不断提升购销企业市场竞争能力。第四步从2015年至今，着力推进国有粮食购销企业产权制度改革。一是进一步整合重组购销企业。每个县市以中心粮库、骨干收纳库为基础，组建一家国有或国有控股粮食收储企业，目前全省已完成“一县一企、一企多点”改革重组任务。其他国有粮食企业资产采取参股、出租、出让、破产等形式，依法依规进行处置，放开搞活。二是明晰产权。将新组建的国有粮食收储企业的划拨土地变更为出让用地，进行资产确权登记。省政府出台文件规定：地方国有粮食企业土地出让金，主要用于解决粮食仓储设施建设和企业改革遗留问题。省粮食局联合省国土资源厅下发了《关于加快做好全省国有粮食企业土地资产处置的通知》，简化办事程序，减免有关税费。省财政累计安排1.4亿元补助资金支持改革。三是推动混合所有制改革。支持有条件的地方推动粮食企业国有资本、非公有资本等交叉持股、相互融合，发展混合所有制。
通过不断深化国有粮食企业改革，基本解决了“三老”（老粮、老账、老人），增强了企业活力，使国有粮食企业真正成为了自主经营、自负盈亏的市场主体。到2004年8月底，我省在全国率先销完定购粮和保护价“老粮”，减少了粮食陈化损失。到2005年底，全省国有粮食购销企业政策性挂账经清理审计后全部集中到县市粮食行政管理部门统一管理并实行停息。全省国有粮食企业职工由改革前1998年底的28.1万人（含离退休3.5万人）下降到目前的1万多人（在岗职工），并全面实行劳动合同制，退休人员全部进入社保。1999年改革当年，全省国有粮食购销企业减亏26.89亿元，减幅达91%。2006年，全省国有粮食购销企业实现利润6200万元，全系统开始扭亏增盈。
在推进国有粮食企业改革的同时，粮食行政管理部门加快转变职能和管理方式。在省委、省政府的高度重视和大力支持下，1999年，省粮食局会同省编办、省财政厅联合下发了《关于省、市、县三级粮食行政管理机关人员编制及行政经费有关问题的通知》，明确将机关人员纳入行政编制，经费列入财政预算，各级粮食行政管理部门与企业在人、财、物上彻底脱购。2004年，国务院颁布《粮食流通管理条例》，明确了粮食行政管理部门对全社会粮食流通的监管职责，并赋予了粮食收购行政许可权和行政处罚权。我省加快粮食流通管理法规和配套制度建设，先后出台了《湖北省粮食流通管理办法》、《湖北省粮食收购资格审核管理办法》、《湖北省粮食质量监督管理实施细则》等一系列地方规章和规范性文件。建立了省、市、县三级粮食行政执法机构体系，加强粮食流通监督检查工作，加大涉粮案件查处力度，加快企业信用体系建设，切实维护粮食流通秩序。2015年，省政府出台《关于落实粮食安全省长责任制的意见》和《粮食安全行政首长责任制监督考核办法》，成立了省长任组长、各涉农部门主要负责人为成员的粮食安全工作领导小组，下设办公室，设在省粮食局，当年启动了对市县的考核，粮食行政管理部门的职能进一步明确和加强。近几年来，积极推进“放管服”改革，梳理公布权力清单，推动“双随机一公开”监管方式创新， 着力提升管理和服务水平。
通过不断深化改革，粮食行政管理部门在职能上由过去管国有粮食企业和粮食经营，向全社会粮食流通监管、宏观调控、行业指导和为各类市场主体服务转变；在监管方式上由过去主要运用行政手段向依法行政，综合运用法律手段、经济手段和必要的行政手段转变，逐步理顺了政府与市场的关系。
（三）以构建“粮食储备体系、粮食产业体系、放心粮油市场体系”为支柱，不断深化粮食调控机制改革。
随着粮食市场逐步放开，保证粮食市场稳定和粮食安全的压力加大，粮食调控工作如影随形地提上重要议事日程。我省着力构建粮食储备体系、粮食产业体系、放心粮油市场体系三大支柱，不断增强粮食调控能力，建立和完善粮食调控机制。
从2004年开始，我省逐步建立了“统一管理、分级负责“的省、市、县三级地方粮食储备体系，按“产区三个月销量、销区六个月销量”的标准，全面落实国家下达我省的储备计划，将储备数量逐步增加到目前的47亿斤。2006年省政府制定了粮食应急预案，各级粮食部门指定了一批粮食应急加工、供应企业，逐步建立和完善粮食应急体系。2013年省政府出台《湖北省地方储备粮管理办法》，进一步规范和加强地方储备粮管理。针对地方储备粮承储主体单一、经营机制僵化、轮换亏损问题，从2010年开始，我省大胆创新，破除国有粮食企业经营管理储备粮单一模式，建立健全了民营粮食加工龙头企业承担省级成品粮动态储备制度。目前规模已达10亿斤，通过公开竞争方式委托给47 家民营粮食加工龙头企业承储，贷款贴息和保管费用全额补给承储企业。成品粮动态储备平时参与企业加工周转，特殊情况下可立即投入应急供应。同时建立风险准备金和第三方评价机制，实行动态管理。2014年省粮食局会同省财政厅、省农发行出台了推进市县储备粮管理创新的意见，在坚持地方储备粮所有权、动用权和监管权不变的前提下，实行储备粮所有权与经营权适度分离，推动储备企业与粮油加工龙头企业合作，结合储备粮轮换进行加工转化增值，改变“买原粮、卖原粮”的落后经营方式，切实提高经营效益，保证地方粮食储备的正常运转和可持续发展。
认真落实省委省政府“吃湖北粮,品荆楚味”要求，着力推进粮食产业发展。坚持“大粮食”观念，通过政策引导和项目资金支持，积极培育多元市场主体，着力实施科技、人才兴粮工程，大力发展粮食产业化经营，不断提升粮食精深加工和综合利用水平，推进粮食产业转型发展。从2003年起，省财政每年安排2000万元资金用于粮油精深加工和产业化经营项目贴息。从2014年至2016年，省财政每年安排5000万元补助资金，支持种粮大户、家庭农场和专业合作社等新型主体建设周转仓和烘干整理设施，探索构建粮食产后服务体系。从2015年开始，省财政每年安排3000万元专项资金用于支持粮食科技创新、成果转化、人才培养和软科学研究。省粮食局与涉粮高校武汉轻工大学、湖北大学知行学院签订战略合作协议，推动建立产学研联盟。2016年我省成功承办了全国首届粮食科技成果转化对接推介活动。在科技创新的驱动下，我省粮食企业相继开发出糙米卷、八宝粥等食品，谷维素等保健品，面膜等化妆品，生物柴油等化工产品，以及稻壳塑木板等环保绿色产品，并取了良好的经济效益；有机、富硒、虾香稻等优质特色高档粮油产品的生产供应不断扩大。从1999年到2017年成功举办了十九届湖北粮油精品展示交易会。持续推动“荆楚粮油走出去”行动计划，先后与福建、广东、广西、云南、贵州、四川、重庆等10多个销区省份建立了稳定的合作关系。从2016年开始，省财政每年安排3000万元专项资金用于湖北粮油产品整体形象宣传，着力打响“荆楚大地”公共品牌。目前，我省已形成包括米、面、油加工和粮机制造在内的完整粮食产业体系。全省粮油加工业实现工业总产值逼近3000亿元，稳居全国第二位。全省粮食行业已打造国家级农业产业化龙头企业31个，省级农业产业化龙头企业186个，中国驰名商标38个，绿色、有机或无公害产品285个。2017年和2018年省政府办公厅先后出台了《全省粮食供给侧结构性改革行动方案》、《关于大力发展粮食产业经济的实施意见》。2017年，国家粮食局、财政部将我省纳入全国首批“优质粮食工程”重点支持省份，并在我省召开了现场经验交流会。我省正以粮食供给侧结构性改革为主线，以“优质粮食工程”为抓手，更加注重质量效益和品牌，加快推进粮食产业由高速发展向高质量发展转型升级。
采取“政府引导、企业主体、市场运作”的新机制，扎实推进“放心粮油”市场体系建设。从2013年开始，推动大型上市零售企业中百集团联合省内19家骨干民营粮油加工龙头企业，共同出资组建了荆楚粮油股份有限公司，以该公司为龙头，吸纳各市县粮油经销商加盟，发展连锁经营，打造全省“放心粮油”一张网，并加快建立质量追溯体系。连续3年共安排财政补助资金1.5亿元，支持建设配送中心103家、连锁店1600多家，实现了全省全覆盖，并向“放心粮油”销售、应急供应、军粮供应和粮油市场监测“四位一体”的目标迈进。从2016年起每年安排3000万元省级财政资金用于应急供应网点维护补助。目前正与大型电商京东合作，推动线上线下融合发展。
通过深化粮食调控机制改革，政府掌握了调控的物质手段和载体，获得了全方位的产业支撑，创造了最低价收购、临时收储、超标粮食专项收购、价补分离、定向销售、储备粮吐呑，进出口调节等调控工具，经受住了雨雪冰冻灾害、汶川地震、国际粮价大幅波动等一系列的考验，在最近中美贸易战中充满底气、应对自如，说明政府的调控能力和水平明显提升。
二、不变——在不忘初心的坚守中砥砺前行
在不断推进改革的过程中，我们不忘初心、保持定力，始终坚持正确的出发点和落脚点，始终把人民利益和国家粮食安全放在首位，这是改革成功的根本原因。
（一）始终坚持把保障国家粮食安全作为头等大事来抓。
“为政之要，首在足食”。粮食安全始终是事关全局的重大战略问题。我国人口众多，粮食需求量大，粮食安全的基础比较脆弱，保障粮食安全的任务十分艰巨。随着我国人口增长和人民生活水平提高，粮食消费需求呈刚性增长，而耕地减少、水资源短缺、气候变化等对粮食生产的约束日益突出。我国的粮食供需将长期处于紧平衡状态，保障粮食安全的弦必须始终紧绷。粮食流通工作必须紧紧围绕保障粮食安全这个首要任务来开展，必须发挥好流通对生产的引导作用。不断深化粮食流通改革的根本目的就是为了更好地保障国家粮食安全。改革粮食购销制度，是为了切实保护种粮农民利益，调动其种粮积极性，促进生产，为保障国家粮食安全提供坚实的物质基础；不断深化国有粮食企业改革，是为保障国家粮食安全提供可靠的调控载体；粮食行政管理部门转变职能，是为了更好地承担起保障国家粮食安全责任；建立粮食储备，大力发展粮食产业，构建“放心粮油”市场体系，是为保障国家粮食安全提供全方位的支撑；实施“优质粮食工程”是在保证数量安全的基础上，更加注重质量安全，着力提升保障国家粮食安全的层次和水平。改革和发展的实践证明，只有紧盯国家粮食安全这个核心目标，才能正确把握住粮食工作的方向。今后粮食工作，要牢记习近平总书记关于“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上。我们的饭碗应该主要装中国粮”的殷殷嘱托，牢固树立总体国家安全观，认真贯彻落实“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，不断提高保障国家粮食安全的能力和水平。
（二）始终坚持保护好种粮农民利益和消费者利益。
人民的利益高于一切。粮食流通改革坚持把切实维护人民利益作为工作的出发点和落脚点，让广大人民真正享受到改革发展的成果。具体体现在制定政策措施时，既要考虑防止“谷贱伤农”，又要考虑防止“米贵伤民”，尽力寻找工作的平衡点和结合点，这也正是工作的难点所在。从1979年到1992年13年间，国家7次提高粮食统（定）购价格，使国家收购价格逐步接近市场价格，增加了农民收入。1998年国家开始实行保护价收购政策，2005年国家开始启动粮食最低收购价政策，都是高于市场价收购农民粮食。积极培育粮食龙头企业，大力发展订单农业和粮食产业化经营，也是想通过优质优价收购和加工转化增值带动农民增收。国家还采取了粮食直接补贴、良种补贴、农机补贴等一系列惠农政策。同时，国家通过宏观调控，保证了粮食供给和价格基本稳定，使粮食价格与消费水平相适应，让广大消费者受益。随着市场经济体制的日益完善，今后要改变人为调高价格来保护种粮农民利益的做法，改进惠农政策支持方式，让市场形成粮食价格，多从发展粮食产业经济带动农民增收等方面下功夫。我们要坚持以人民为中心的思想，在实施乡村振兴战略、打好精准脱贫攻坚战、健全社会保障体系的大格局中谋划和维护人民利益，努力满足人民日益增长的美好生活需要。
（三）始终坚持处理好政府与市场的关系。
改革开放40年来，我们对市场经济的认识是一个渐进的过程，从“有计划的商品经济”，到“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，再到“使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”，对如何处理好政府与市场的关系越来越清醒和自信。40年来粮食流通改革，实质上就是探索建立与社会主义市场经济相适应的粮食流通新体制。从实行粮食购销“双轨制”开始，一直都在不断推进粮食购销市场化改革，并逐步把国有粮食企业推向市场，尽管其间有些举棋不定的小反复。同时，国家通过出台一系列惠农政策并适时调整粮食购销政策来调控稳定市场。并且越是放开粮食市场，越是需要加强粮食宏观调控。今后，我们要进一步认识和把握市场经济规律，协调运用好市场“无形之手”和政府“有形之手”，把有效的市场和有为的政府有机结合起来，着力提高推动粮食流通改革和发展的水平。
经过40年的改革开放，我国进入了新时代，对粮食工作提出了新的更高的要求，我们要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，进一步深化改革，着力推动高质量发展，努力开创粮食工作新局面，精心谱写保障国家粮食安全的湖北新篇章。
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