隨著10月31日政治局會議進一步強調“六個穩定”，基建補短板的功能越發重要，重啟大基建，正是擴大內需的重要一環。
但是在財政政策發力加快項目審批的同時，加大社會資本投入也越來越被重視。PPP一頭連著財政資金，一頭連著社會資本，是推動經濟發展的重要手段之一。
今天財政部政府和社會資本合作中心主任焦小平透露，政府和社會資本合作項目（PPP），政府中長期支付責任不是政府負債了，不再是財政10%紅線監管範圍。我們簡單劃一下重點：
1、10%政府支出責任不是隱形債務。
2、不會再次出現PPP入庫項目大幅波動情況。
3、PPP是規範政府債務"堵後門，開前門"的重要舉措。
4、10%政府支出責任必須納入預算，地方政府必須履約。
5、至10月底，全國2851個縣區僅6個縣區政府支出責任超出10%。
PPP，即政府和社會資本合作，旨在打破壟斷、放寬准入、鼓勵競爭，允許社會資本投資、建設、運營基礎設施等公共服務項目。根據財政部全國PPP綜合信息平臺統計，截至2018年10月末，近5年來，全國已有4302個PPP項目簽約落地，帶動投資6.6萬億，涵蓋市政工程、交通運輸、環境保護等19個領域一大批基礎設施項目和基本公共服務項目投入運營服務。
此前，財政部為了控制地方財政風險，確保財政可持續性，明確了財政承受能力10%的紅線，即每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，佔一般公共預算支出比例應當不超過10%，近些年財政部一直加大10%紅線監管力度。
2017年下半年以來，財政部在全國範圍內開展PPP項目庫集中清理整頓，防止地方政府把PPP異化為新的融資手段，堅決遏制隱性債務風險。各地累計清理退庫2428個項目、涉及投資額2.9萬億元，整改完善2005個項目、涉及投資額3.1萬億元。
但是，8月份之後，在“六個穩定”指引下，刺激基建對沖經濟下滑的需求越來越強，PPP被認為是進一步加大投入的重要抓手。中央陸續發文，明確PPP 項目形成的中長期財政支出不屬於地方政府隱性債務，為PPP進一步放大規模打開綠燈。
焦小平講話透露了什麼？看五個重點
11月22日，由財政部指導的“2018第四屆中國PPP融資論壇”今天在上海舉行。財政部政府和社會資本合作（PPP）中心主任焦小平表示，2017年至2018年，對PPP來說是刮骨療毒的一年。“非常感謝黨中央、國務院的決策部署，及時剎住了PPP亂象。“他說，在PPP改革中，部分地方出現了泛化、異化等不規範發展問題。自2017年以來，全國開展了PPP項目庫集中清理工作。
焦小平表示，2017年全國金融工作會議後，財政部按照黨中央、國務院的部署，迅速行動，全面清理整頓PPP市場，剎住了泛化、異化亂象。
焦小平表示，自去年8月份以來，財政部開展了PPP項目財政支出責任的全面核查工作，把PPP項目支出責任全面納入各級政府財政預算，對於PPP項目支出超出本地一般公共預算支出比例10%紅線的地區，堅決停止新項目入庫。目前在全國2461個已實施PPP項目的地區，僅有6個地區的財政支出責任佔比超過10%紅線，“PPP整體風險已經控制在安全區間內。”
據財政部公佈，為防範PPP被泛化濫用，去年下半年以來，財政部在全國範圍內開展PPP項目庫集中清理整頓，防止地方政府把PPP異化為新的融資手段，堅決遏制隱性債務風險。各地累計清理退庫2428個項目、涉及投資額2.9萬億元，整改完善2005個項目、涉及投資額3.1萬億元。
焦小平表示，下一步，財政部將配合司法部加快推進PPP條例出臺。他還透露，財政部即將下發規範PPP發展的相關意見。相關意見在明確10%的指出紅線絕對不能打破的同時，強調依法合規的10%支出紅線以內的PPP支出責任並不屬於隱性債務。並且，意見還強調依法合規的PPP財政支出責任必須要納入預算。“政府要帶頭履約。”
從上述內容來看，我們簡單梳理了一下，劃出了5個重點內容，供大家參考：
1、10%政府支出責任不是隱形債務。
2、不會再次出現PPP入庫項目大幅波動情況。
3、PPP是規範政府債務"堵後門，開前門"的重要舉措。
4、10%政府支出責任必須納入預算，地方政府必須履約。
5、至10月底，全國2851個縣區僅6個縣區政府支出責任超出10%。
”92號文“一週年後，PPP清理整頓告一段落
中國自2014年9月起開始大規模地推廣PPP模式，短短兩年間，入庫項目超過1萬個，進入執行階段的近千個，可謂超速發展。
經過近四年的快速發展，中國已經成為全球規模最大、最具影響力的PPP市場。截至2017年9月底，中國已進入開發階段的PPP項目達6778個，總投資約10.1萬億元，特別是2017年二季度，PPP更是大爆發，創下季度新高。但是，在2017年中央去槓桿的宏觀政策之下，2017年下半年開始對於嚴堵地方舉債融資“後門”、“偏門”的政策頻出，中央對於地方債務限制呈現出一個嚴格的態勢。
初步統計顯示，在2017年至2018年上半年期間，由財政部、國資委、發改委等部位出臺的關於PPP規範融資方面，相關配套文件就有8部之多。
2017年4月 財政部等6部委
《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》 （50號文）
2017年6月 財政部
《關於堅決遏制地方以地方購買服務名義違法違規融資的通知》（87號文）
2017年11月 財政部
關於規範政府和社會資本 (PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知（92號文）
2017年12月 財政部
關於堅決制止地方政府違法違規舉債遏制隱性債務增量情況的通知
2017年12月 國資委
關於加強中央企業PPP業務風險管控的通知 （192號文）
2018年1月 保監會、財政部聯合發佈
關於加強保險資金運用管理 支持防範化解地方政府債務風險的指導意見
2018年2月 發改委
關於進一步增強企業債務服務實體經濟能力嚴格防範地方債務風險的通知
2018年2月 財政部
關於做好2018年地方政府債務管理工作的通知
2018年3月 財政部
關於規範金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知（23號文）
從這些文件內容來看，呈現逐步升級態勢。從嚴查地方政府融資擔保，到清理PPP入庫項目，最終上升到國有金融企業在參與PPP項目融資時，不得為地方政府違法違規或變相舉債提供支持。
其中，2017年11月份，財政部發布的92號文，被市場普遍認為是規範PPP的轉折點，市場影響巨大，被稱為“史上最嚴新規”。按照92號文的規定，此次項目庫集中清理的完成時限是2018年3月31日。各省級財政部門應於該日期前完成本地區項目管理庫集中清理工作。清理大限過後，超過2000個項目被清理出PPP項目庫，新疆、內蒙古、雲南等地成為“重災區”。
過去幾年，PPP一直是基建投資持續高速增長的利器。然而，到了2018年，經歷了粗放式快速擴張後的PPP，開始進入了規範發展階段。由於PPP模式是基建投資的落地方式之一，清理PPP 涉及的基建項目對投資的衝擊較大。2018年，進入規範發展階段的PPP項目投資不可避免出現整體回落，因此，2018年嚴監管PPP主導下的“鐵公基”基建投資出現繼續回落。
迎來重大轉機，PPP還有多大空間？
不過，進入2018年下半年以來，對於PPP項目的規範嚴審，告一段落，在中央政治局會議7月底和11月底兩次會議，進一步強調“六個穩定”後，發改委要求加快推進基建投資，基建補短板的功能越發重要，PPP一頭連著財政資金，一頭連著社會資本，是推動經濟發展的重要手段之一。
統計顯示，10月一個月內，全國新增執行階段PPP項目金額3125億元，同比大增525%，10月末項目落地率52.0%，環比出現好轉。
8月5日
國務院辦公廳 印發全國深化“放管服”改革轉變政府職能電視電話會議重點任務分工方案的通知，要求司法部、發改委、財 政部三部委在2018年底前制定出臺上述《PPP條例》，該《條例》的完善將從頂層立法的角度進一步推動PPP的良性發展。
9月6日
發改委表示，鼓勵民間資本採取多種方式規範參與PPP項目。PPP模式是民間資本參與基礎設施的重要方式。我們鼓勵各地分類施策，對商業運營潛力大、投資規模適度、適合民間資本參與的PPP項目，支持民間資本控股；對投資規模大、合作期限長、工程技術複雜的項目，鼓勵採取混合所有制、聯合投標體等多種方式參與PPP項目。
9月15日
近日，財政部向各省財政部門發出了《關於規範推進政府與社會資本合作(PPP)工作的實施意見(徵求意見稿)》，明確指出PPP項目形成的中長期財政支出不屬於地方政府隱性債務。
10月31日
國務院發佈《關於保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》明確表示，對經核查符合規定的PPP項目加大推進力度，積極推動符合條件項目發行債券、規範開展資產證券化。
11月10日 財政部
財政部發布的《關於加強中國政企合作投資基金管理的通知》要求中國PPP基金要積極支持和服務國家重大戰略、重點領域，加大對健康、文化和旅遊等公共服務行業投入；注重區域、領域均衡，加大對西部偏遠區域、東北省份的支持力度；對民營企業參與PPP項目要給予傾斜。不能只投大不投小、投發達不投欠發達地區、投國企參與的不投民企參與的PPP項目。
11月15日 財政部
財政部發布《政府會計準則第8號——負債》明確未來發生的經濟業務或者事項形成的義務不屬於現時義務，不應當確認為負債；此外，負債定義要求滿足該義務的金額能夠可靠地計量，但PPP項目不能約定固定回報，需要根據公共服務的績效評價結果進行支付，所以簽訂合同時並不存在可靠金額的支付義務，因此PPP未來支出責任並非政府的負債。
顯然，從上述進展情況來看，從8月份以來，在”六個穩定“指引下，政府對於PPP項目鼓勵越來越多，並且從根源上明確了PPP政府支出不屬於政府負債，且並在政府會計準則中進一步明確，可謂用心良苦。
地方政府債務重重 ，中央財政轉移支付是關鍵
在去槓桿時期，地方政府債務規模備受各界關注。
有測算數據顯示，目前披露的地方城投信貸約30萬億，平臺債券7.2萬億，非標8萬億，共計約45萬億左右，地方債券18萬億，再加上ppp承諾回購和政府購買服務等隱性債務，整個地方債務盤子估計80-90萬億左右。如果加上中央政府負債13萬億元，可能導致中國政府全口徑債務佔GDP比重超過100%。
這也是為什麼2017年下半年以來把地方政府債務作為去槓桿重點的原因。此前，財政部為了控制地方財政風險，確保財政可持續性，明確了財政承受能力10%的紅線，即每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，佔一般公共預算支出比例應當不超過10%，近些年財政部一直加大10%紅線監管力度。
2017年下半年以來，財政部在全國範圍內開展PPP項目庫集中清理整頓，防止地方政府把PPP異化為新的融資手段，堅決遏制隱性債務風險。各地累計清理退庫2428個項目、涉及投資額2.9萬億元，整改完善2005個項目、涉及投資額3.1萬億元。
隨著2018年下半年，中央對於PPP鼓勵發展的力度越來越大，市場對於地方政府是否有財力實現加槓桿行為仍然有所顧慮。近期，財政部已經連續發佈通知，提前下達多項2019年中央對地方轉移支付，資金規模總計1.8萬億元。其中，2019年中央對地方均衡性轉移支付1.3萬億元，在各項轉移支付資金中規模最大。
顯然，加大對基層財政的支持力度，有助於PPP項目的進一步開展。但是，值得注意的時，地方政府債務的分佈是非常不均衡的。越是發展程度較低、償債能力不足的省份，其真實債務反而越高。在房地產調控不會顯著放鬆、宏觀經濟增速仍在探底、金融監管方向不變的背景下，未來部分地方政府的債務壓力可能會不斷暴露出來，而這仍然需要中央財政加大轉移支付的規模。
針對這個問題，焦小平也提出三點：
一是完善中央專項資金使用方式，加大財政資金統籌整合力度，引導地方優化投資結構。馬上按照黨中央、國務院的政策，我們這次會在環境領域在我們管理部選一批示範項目，中央財政通過專項資金拿錢，支持地方關於PPP項目資本金註冊不足的問題，這個大家很快可以期待見到文件。
二是加大保險資金，中國PPP資金對項目股權投資力度，拓寬項目資本金來源，鼓勵通過股權轉讓、資產交易、資產證券化等盤活存量資產，豐富社會資本進入和退出渠道。
三是營造民營企業公平參與環境，加大向民營企業推薦優質項目力度。過去，我們政府因為在推薦項目過程中，有人說肥肉吃不著，瘦肉很少，帶皮帶骨頭的很多。我想下一步PPP作為政府提質增效的手段，我們地方政府要拿出更多的優質項目向社會資本推出，特別是向民營企業推薦優質的項目力度。民營企業平等享受PPP的國家財政政策，這一句話分量很重，將來財政部會有一系列的政策出臺。提高PPP基金投資民營企業參與項目的比例。
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