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隨著鄉村振興戰略的出臺，農村與農業開發成為了市場的焦點，各路社會資本紛紛以“城市包圍農村”之勢進場，或發展山野民宿，或推出共享農莊，或興建田園綜合體，為城市消費者提供心靈休憩、生態靜養的農味兒產品。農村土地屬於集體用地，分為集體農用地、集體建設用地、未利用地三大類，本文將依次為讀者解讀這三類集體用地的開發方式。

總體而言，農用地可以用作休閒農業和鄉村旅遊的投資開發，一般農田、基本農田、生態公益林等農用地，都存在開發利用的空間。

1耕地：嚴格控制佔用，可以從事旅遊相關的生產

耕地主要以從事農業生產為主，保障糧食生產安全，在旅遊開發方面，農田原則上不允許使用，特別是基本農田作為耕地紅線，強烈建議不要去碰，但我們可以利用政策紅利獲得少量經營用地，例如政策鼓勵社會資本投資興建高標準農田，建設連片面積達到一定規模的，允許在符合土地管理法律法規和土地利用總體規劃的前提下，利用一定比例的土地開展觀光和休閒度假旅遊、加工流通等經營活動。

同時，項目對環境影響不大，遵循當地的發展規劃，對當地的經濟發展有一定促進作用的，對於其他農田的利用，當地政府一般是持支持的態度。社會資本可依法通過承包經營流轉的方式，使用農用地從事與旅遊相關的種植業、林業、畜牧業和漁業生產。這意味著可以在不改變土地性質的情況下，建設一些開敞的、不具備遮蔽功能的構築物，例如無錫田園東方，利用農用地建設農樂園、戶外課堂等休閒農業項目，為人們提供體驗‘三農’的新型產業經營形態。

休閒農業項目在符合土地利用規劃，確有必要佔用耕地時，可以採用城鄉建設用地增減掛鉤的方法解決，即先行在異地墾地，數量和質量驗收合格後，再用作建設用地。異地可以是本鄉鎮、本區縣，經國家相關主管部門批准也可跨省區實施。這既能保證18億畝耕地只增不減，又能保證必要的建設用地供應。

2林地：近林不進林，靈活開發

林地是森林的載體，起到生態涵養、防風固沙、林業生產等功能，最具開發價值的是那些森林茂密、生態優美，富含高濃度空氣負離子，可以提供自然體驗機會和促進公眾健康的林區。

對森林旅遊來說，林業用地突破的路徑在哪兒？森林體驗和森林養生是當下最熱的兩個方向，國家鼓勵發揮森林多種功能，建設森林體驗基地和森林養生基地試點。從市場發展情況來看，截止2016年7月，全國各類森林體驗和森林養生基地建設項目多達500餘個，其中超過50%的項目位於森林公園、國有林場、溼地公園等範圍內，試點工作將在“十三五”期間逐年開展。

在用地方面，可以建設森林體驗（館）中心、森林養生（館）中心、森林浴場、解說步道、健身步道等基礎設施，但不能在基地範圍內建設醫院、療養院、養老院等大型醫療、養老設施。

森林體驗與森林養生產品支持發展方向

3低丘緩坡地：點狀供地，垂直開發

我國南方地區的廣大低山丘陵區擁有大面積的低丘緩坡地，這些土地的利用現狀主要是林地、園地、草地及零星的耕地（基本農田），各自所佔比例不同。按照利用方式可把它分為宜農類、宜林（園）類、宜建類三大類，開發為建設用地是低丘緩坡開發利用的主要方式之一。

浙江省人民政府辦公廳發佈《關於做好低丘緩坡開發利用推進生態“坡地村鎮”建設的若干意見》以下簡稱（《意見》），《意見》將於2018年8月1日正式施行。

1、低丘緩坡開發建設應選址在坡度6度以上25度以下的非耕地範圍內。

2、開發建設區塊應安排符合當地經濟社會發展實際需求、適宜在低丘緩坡上建設的項目，禁止工業項目、別墅類房地產開發項目，嚴格控制其他房地產開發項目。開發建設項目方向主要有村莊建設、城鎮建設、生態休閒和度假旅遊建設等方向。

3、對項目區內的規劃建設，應按照建設生態型村鎮的要求，嚴格控制建築層高和密度。

4、建設項目用地應符合生態保護紅線和水土保持、地質災害防治等要求，不得涉及飲用水水源保護區（含農村飲用水水源保護範圍）或自然保護區等環境敏感區、地質災害隱患點或高易發區、土地流失重點預防區或治理區、山洪溝道、Ⅰ級保護林地以及土地利用總體規劃劃定的禁止建設區等區域。

5、各地要結合實際，建立項目准入負面清單，嚴格禁止不符合低丘緩坡資源開發利用條件的各類建設項目。

在現有政策下，集體建設用地是發展休閒農業和鄉村旅遊項目的重要用地形式，其中，集體經營性建設用地，在整個集體建設用地當中佔比不超過10%，在試點地區可以直接入市；宅基地是農村集體建設用地的大頭，也是農村文旅產業發展的新空間。統計顯示，中國約有19萬平方公里的農村集體建設用地，其中宅基地約佔13萬平方公里。

4集體經營性建設用地：量小可直接入市

《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》指出，

5宅基地：量大可做文章多

今年提出的宅基地所有權、資格權、使用權三權分置

1、建設租賃住房，助力租購併舉

為增加租賃住房供應，緩解住房供需矛盾，國家在包括北京、上海、佛山等城市在內的13個地區開展利用集體土地建設租賃住房的試點，村鎮集體經濟組織可以選擇自行開發運營，或者通過聯營、入股等方式建設運營集體租賃住房。

以佛山市南海區為例，該區在全市範圍內率先印發操作性政策文件，規定符合規劃、權屬清晰、用地面積超15畝、容積率大於1.5的農村集體建設用地，可建設租賃住房，建成後只租不售，這將在一定程度上規範集體租賃住房的開發建設及運營行為。按照計劃，2018年南海將建設7800套租賃住房，其中約2400套將利用集體用地建設。

佛山市南海區集體建設用地建設租賃住房

操作規範

2、提供一房一院一地，城裡人的莊園夢之旅

國家發佈政策允許包括北京在內的13個城市試點集體土地建設租賃住房，也催生了共享農莊這一新業態。

宅基地所有權仍歸農民所有，將農村閒置住房進行個性化改造，形成一房一院一地，並根據需求改造為市民田園生活、度假養生、文化創意產業等多種模式，通過互聯網、物聯網技術平臺，與城市租賃住房需求對接，政府、集體經濟組織、農戶以及城市消費者實現“四贏”。

以北京為例，截止2018年一季度，北京已有2000多套農莊加入到了“共享農莊”之中，分佈在包括房山、密雲在內的11個近遠郊區，其中60%位於北京一小時經濟圈內。“共享農莊”提倡因地制宜，在統一規劃下小規模、創新性發展農莊經濟，避免了過度城鎮化對農業生產環境的侵害。

3、盤活農村閒置房屋，探索養老產業新模式

與傳統的關注解決城裡老人如何在城區、機構養老不同，“鄉居式養老”主張盤活鄉村存量傳統民居，吸引城區老人到鄉村養老，以求迴歸他們嚮往已久的田園生活。老年人常住郊區，家人、親友常來探訪，並在宅基園地體驗農事，走訪農村鄰里，這將帶動鄉村旅遊的常年運行，緩解鄉村旅遊的季節落差，實現從鄉村觀光、鄉村度假到鄉村養老時代的過渡。

北京懷柔區田仙峪村委會把擁有閒置宅院的農戶組成合作社，流轉30處農民院落的經營權，租讓給企業，後者把農家宅院改建成各具特色的休閒養老院出租給市民。農民取得房屋租金，並參與保姆、保潔、餐飲等養老服務，合作社每年獲得經營利潤給社員分紅，農民可獲得宅院租金、勞務薪酬與合作社分紅三重收入。

4、感受鄉村民宿溫度，打造鄉村振興載體

我國宅基地是集體所有，且“一戶一宅”，在宅基地使用權放活的背景下，整合部分相鄰農戶的宅基地，可開發為小型的民宿集群。村民將閒置農房、宅基地等集體資產集中在村集體或合作社手中，後者引入社會資本進行民宿項目的開發。

以“旅居農家·紅渡村”為例，“旅居農家·紅渡村”通過對閒置農居、閒置農田、閒置勞力的價值再造，讓老百姓在“不離土、不離鄉、不離業”的情況下，將農戶閒置住房、庭院拿出來，實施改造成為鄉村精品民宿；將閒置農田連片集中規劃形成農耕體驗園區；將有意願向旅遊服務經營轉型和目前有剩餘勞動力、剩餘勞動時間的農戶提升為旅遊服務者。在旅居農家的示範引領下，紅渡村從一個無交通優勢、無資源優勢、無產業優勢的三無村落，蛻變為一個央視《新聞聯播》《朝聞天下》、《人民日報》、新華社等國內眾多權威媒體相繼報道的熱點，成為可居、可食、可體驗的鄉居生活綜合體。

6未利用地

我國存在大量的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等（以下簡稱“四荒地”），這些土地的面積廣，開發潛力大。對於以“四荒地”發展休閒農業和鄉村旅遊的，相關文件多持鼓勵和支持的態度。

以山西左權縣營疙道村為例，該村位於山西省和河北省交界處，原本是一個偏僻落後、交通極不便利的山莊窩鋪，2004年整村搬遷後成了一個“空殼村”，村裡原有的房屋、水、電、耕地、“四荒地”等資源自然破敗、消失。該村在外發展的村民抓住機遇，憑藉營疙道村地處黃土高原和華北平原天然界限和分水嶺的獨特的地緣優勢，利用800畝荒地開發建設日月星生態莊園。經過近10年持續投入和精心打造，如今的日月星生態莊園已經成為一個集旅遊、林果生產、特色養殖、農產品加工等為一體的國家3A級景區，平均年接待遊客20萬人，被評為“山西最佳避暑勝地”，實現了由原始農業向一、二、三產融合發展的根本轉變。

用地政策最全彙總：《沒有建設用地如何開發休閒農業？》

近年來，國家明確發展休閒農業作為促進農業提質增效、帶動農民就業增收、傳承中華農耕文明、建設美麗鄉村、推動城鄉一體化發展的高度；從16年的中央一號文件到現在更是定位到繁榮農村、富裕農民的新興支柱產業。

對休閒農業用地也出臺了很多政策，現彙總如下，供大家參考借鑑。

2016年中央一號文件《關於落實發展新理念加快農業現代化 實現全面小康目標的若干意見》明確：支持有條件的地方通過盤活農村閒置房屋、集體建設用地、“四荒地”、可用林場和水面等資產資源發展休閒農業和鄉村旅遊。將休閒農業和鄉村旅遊項目建設用地納入土地利用總體規劃和年度計劃合理安排。

《國務院辦公廳關於推進農村一二三產業融合發展的指導意見》(國辦發[2015]93號)提出，對社會資本投資建設連片面積達到一定規模的高標準農田、生態公益林等，允許在符合土地管理法律法規和土地利用總體規劃、依法辦理建設用地審批手續、堅持節約集約用地的前提下，利用一定比例的土地開展觀光和休閒度假旅遊、加工流通等經營活動。《農業部等11部門關於積極開發農業多種功能大力促進休閒農業發展的通知》(農加發〔2015〕5號)明確，在實行最嚴格的耕地保護制度的前提下，對農民就業增收帶動作用大、發展前景好的休閒農業項目用地，各地要將其列入土地利用總體規劃和年度計劃優先安排。支持農民發展農家樂，閒置宅基地整理結餘的建設用地可用於休閒農業(注：實際上是把這方面宅基地整理的權力交給了村鎮兩級政府手中)。鼓勵利用村內的集體建設用地發展休閒農業，支持有條件的農村開展城鄉建設用地增減掛鉤試點，發展休閒農業。鼓勵利用“四荒地”(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)發展休閒農業，對中西部少數民族地區和集中連片特困地區利用“四荒地”發展休閒農業，其建設用地指標給予傾斜。加快制定鄉村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事旅遊經營的管理辦法。

《國土資源部住房和城鄉建設部國家旅遊局關於支持旅遊業發展用地政策的意見》(國土資規〔2015〕10號)旅遊業發展用地進行了具體的闡述，要求：

一要積極保障旅遊扶貧發展用地供應。對符合相關規劃的旅遊項目，各地應按照項目建設時序，及時安排新增建設用地計劃指標，依法辦理土地轉用、徵收或收回手續，積極組織實施土地供應，加大旅遊扶貧用地保障。支持使用未利用地、廢棄地、邊遠海島等土地建設旅遊項目。在符合生態環境保護要求和相關規劃的前提下，對使用荒山、荒地、荒灘及石漠化、邊遠海島土地建設的旅遊項目，優先安排新增建設用地計劃指標，出讓底價可按不低於土地取得成本、土地前期開發成本和按規定應收取相關費用之和的原則確定。景區內建設亭、臺、棧道、廁所、步道、索道纜車等設施用地，可按《城市用地分類與規劃建設用地標準》“其他建設用地”辦理規劃手續，參照公園用途辦理土地供應手續。新建、改建旅遊廁所及相關糞便無害化處理設施需使用新增建設用地的，可在2018年前由旅遊廁所建設單位集中申請。

二是明確旅遊新業態用地政策。在符合相關規劃的前提下，農村集體經濟組織可以依法使用建設用地自辦或以土地使用權入股、聯營等方式與其他單位和個人共同舉辦住宿、餐飲、停車場等旅遊接待服務企業。自駕車房車營地項目土地用途按旅館用地管理，按旅遊用地確定供應底價、供應方式和使用年限。利用現有文化遺產、大型公共設施、知名院校、科研機構、工礦企業、大型農場開展文化、研學旅遊活動，在符合規劃、不改變土地用途的前提下，上述機構土地權利人利用現有房產興辦住宿、餐飲等旅遊接待設施的，可保持原土地用途、權利類型不變；土地權利人申請辦理用地手續的，經批准可以協議方式辦理。

三要加強旅遊業用地服務監管。風景名勝區、自然保護區、國家公園等旅遊資源開發，建設項目用地供應和使用管理應同時符合土地利用總體規劃、城鄉規劃、風景名勝區規劃及其他相關區域保護髮展建設等規劃，不符合的，不得批准用地和供地。嚴格旅遊項目配套商品住宅管理，因旅遊項目配套安排商品住宅要求修改土地利用總體規劃、城鄉規劃的，不得批准。嚴格相關旅遊設施用地改變用途管理，土地供應合同中應明確約定，整宗或部分改變用途，用於商品住宅等其他經營項目的，應由政府收回，重新依法供應。

這兩年，針對休閒農業的政策下發不斷，也越發凸顯出各部委對農村發展的重視力度，這些政策中，具體到省市又會有哪些具體政策，一份政策文件哪些是要點，哪些可以爭取補助，申報材料時應該重點突出什麼，你可能需要更專業的指導。

休閒農業用地規劃

1. 休閒農業用地規劃考慮因素。

休閒農業項目用地規劃，要綜合考慮常住人口和休閒農業和鄉村旅遊園區常態人口，並以此來確定公共服務設施、基礎設施配套等休閒農業用地指標，並積極爭取當地的支持。

閒置宅基地整理結餘的建設用地可用於休閒農業。國家鼓勵利用村內的集體建設用地發展休閒農業，支持有條件的農村開展城鄉建設用地增減掛鉤試點，發展休閒農業。鼓勵利用“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）發展休閒農業，在中西部少數民族地區和集中連片特困地區利用“四荒地”發展休閒農業，其建設用地指標有傾斜政策。

2. 休閒農業用地規劃。

休閒農業項目在編制土地利用規劃時，要根據當地實際和自然條件，在符合上位規劃和相關要求前提下，合理安排休閒農業用地。

①利用廢棄礦山、騰退宅基地、垃圾場等存量建設用地及荒山、荒坡、荒灘、荒地開發休閒農業項目。

②利用存量房產、土地資源，開發鄉村旅遊。在與土地規劃和城鄉規劃相銜接的基礎上，“未利用地”在不影響原用地功能、不改變原用地性質、確保生態安全的條件下，可建設節地型、不壓覆土地或可拆除復原的休閒農業服務設施；

③在廢舊工礦用地上開發休閒農業項目時，實行有利於休閒農業產業發展的土地徵用佔用方式。要科學地、前瞻性地結合休閒農業用地自身特點，確立一定時期內鄉村旅遊用地開發利用的方向，對休閒農業用地進行時空上的優化組合，並制定詳細的管理制度，以確保休閒農業和鄉村旅遊順利開發、持續經營。

沒有建設用地，如何做休閒農業？

國家對耕地的保護是非常嚴格的：要堅守“十八億畝的耕地紅線”，農用地只能用於農業生產，禁止用於其他的商業用途，必須是建設用地才能進行休閒農業項目的運作。

來自山東的李老闆就遇到這樣的問題：從房地產轉型農業做休閒農業，前期拿地時並不瞭解用地標準，以1400元/畝的高價流轉了350畝農用地30年，準備上項目時，卻被當地政府告知沒有建設用地不可開展休閒農業項目。這下李老闆傻了眼，高價流轉的土地從事農業生產肯定不掙錢，而申請土地變性的指標遲遲下不來。

國家為休閒農業用地“撕開一個口子”！

為了鼓勵休閒農業的發展，近日農業部下發《關於積極開發農業多種功能大力促進休閒農業發展的通知》，在用地方面為大家“撕開一個口子”，放鬆了用地標準，不是建設用地，也可以做休閒農業了!

鼓勵閒置宅基地發展“農家樂”

《通知》明確用地政策：在實行最嚴格的耕地保護制度的前提下，對農民就業增收帶動作用大、發展前景好的休閒農業項目用地，各地要將其列入土地利用總體規劃和年度計劃優先安排。

《通知》提出：“農家樂”可通過多種通道獲取土地，閒置宅基地整理結餘的建設用地可用於休閒農業。與往年包括去年底出臺的休閒農業扶持文件相比，此份文件最精華的地方即在於這條關於明確‘用地政策’的規定。

鼓勵“四荒地”發展農家樂

《通知》鼓勵：利用“四荒地”(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)發展休閒農業。對中西部少數民族地區和集中連片特困地區利用“四荒地”發展休閒農業，其建設用地指標給予傾斜。

《通知》鼓勵開展城鄉建設用地增減掛鉤試點，發展農民自有住宅從事旅遊經營，與一般農區土地相比，以發展休閒農業的項目對土地進行開發，土地價值將獲得更高反映。

休閒農業將引入PPP模式

《通知》指出：加大對休閒農業的金融支持。鼓勵利用PPP模式、眾籌模式、互聯網+模式、發行私募債券等方式，探索休閒農業多元化投融資機制，鼓勵符合條件的休閒農業企業上市。並探索新型融資模式，探索以旅遊資源、扶貧資金等入股方式，使貧困群眾在項目發展中獲得資產性收益。

休閒農業政策出臺，讓土地發揮更大的價值！

在城鎮化快速發展的今天，城鎮人口“看得見山、望得見水、記得住鄉愁”的需求，也為農民創辦農家樂、休閒農莊提供了土壤。此次的《通知》出臺，我們看到，農村土地不僅僅是耕地，還有農民的宅基地、村內集體建設用地、四荒地等。

我們在發展休閒農業的過程中，要充分利用好這些土地，盤活農民宅基地、村集體建設用地資產，創造更高的土地經濟價值。同時，這些土地的開發和利用，對增加農民的資產性收入也可以發揮很大的作用。

最後，這些誤區千萬要注意

有時候，土地並不像普通商品，有充分的選擇空間。在選址的過程中，土地往往獨此一家，讓你別無其他選擇，例如，家鄉有限的土地資源，而作為開發者，又急切的想去做，以至於無址可選的時候也要去選。這種選址方式最終效果不理想，可想而知。

休閒農業作為一個舶來詞，許多人對此並沒有深刻的見解。許多企業家拿地心切，在沒有做好充分的休閒農業規劃前，就匆匆決定，先拿下再說，到手之後再去為它量身定做合適的衣服。至於效果如何，恐怕只能聽天由命了，

做休閒農業項目不能跟著感覺走，而是要有一雙犀利的慧眼，慧眼是要對所選之地的價值有準確的認識，瞭解土地如何開發與利用，還要對未來的發展有遠見，尤其是目標客戶及將來市場情況的判斷，還要有項目與市場的對接手段，等等。唯有具備這些，才不至於陷入誤區。如果僅僅憑藉以往經驗，跟著感覺走，恐怕將成為後來人的反面教材。更多休閒農業田園綜合體，特色小鎮建設 土地到規劃 運營到招商。

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