全國政協農業和農村委員會副主任陳曉華
我在農業部工作多年，經歷了農村改革許多過程。黨的十八大以來，通過參與中央農村改革政策的研究與實施，深切感受到，農村改革之所以成功，根本的是中央確定的改革目標方向堅持唯物論、順乎民心，推進改革的方式方法充滿辯證法、符合實際。結合自己的體會，談四點認識。
第一，抓住主要矛盾，圍繞處理農民與土地關係這一主線推進改革。農村改革由土地制度改革起步，也就此深化。習近平總書記指出，新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民與土地的關係。黨的十八大以來，中央圍繞農村土地問題，先後部署出臺了承包地確權登記頒證、引導土地有序流轉發展適度規模經營、構建農村土地“三權分置”格局、明確土地承包關係“長久不變”等政策，開展了集體經營性建設用地入市、土地經營權抵押、徵地和宅基地制度改革試點。這些改革，環環相扣、步步相連，形成了較為系統的政策體系和制度安排。抓住土地問題這一農村改革的主線，牽一髮動全身，盤活了農村改革各個方面。
第二，發揮內因作用，調動農民參與改革的積極性。農民是農村改革發展起決定作用的內因。習近平總書記指出，要充分發揮億萬農民的主體作用和首創精神。從解決群眾反映強烈的問題入手調動積極性。比如在農村集體產權制度改革中，首先選擇在城中村、城郊村和經濟發達村開展試點。這些村集體資產多，農民對資產管理存在的問題反映強烈，從這樣的村起步，有利於在群眾中形成共識，激發農民改革的熱情。從回答群眾最關心的問題著眼調動積極性。比如在開展承包地確權登記頒證初期，遇到了群眾難動員的難題。通過宣傳確權登記頒證是進行土地流轉、調處土地糾紛、完善補貼政策、進行徵地補償和抵押擔保的重要依據這一政策，解答了為什麼搞確權、確權有什麼用的疑問，讓農民認識到確真權、頒鐵證的好處。從農民分享改革成果中調動積極性。比如在城鎮化進程中明確，不得以退出承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件，從而打消有條件進城落戶農民的顧慮。在發展規模經營中，強調要處理好發展現代農業與保護小農戶利益的關係，完善新型農業經營主體與農戶的利益聯結機制，讓農民成為現代農業發展的參與者、受益者。正是調動了億萬農民的積極性，各項改革才得以順利進行。
第三，把握好點面關係，堅持試點先行，由點及面推進改革。這些年在推進改革中，既蹄疾步穩，又保持歷史耐心。對單項改革，比如集體產權制度改革，試點第一批29個縣，第二批擴大到100個縣，第三批則有1000多個縣試點。承包地確權登記頒證，先整村整鄉試點，後整縣整市試點，再全省全國推開。在試點中，看得準的，定出時間表、路線圖；一時看不清的，只作原則規定，為探索留出空間和餘地。對綜合改革，充分發揮改革試驗區的帶動作用，圍繞中央要求部署試點試驗事項，提高改革的系統性、協同性，形成了一大批可複製可推廣的經驗成果。試點趟出了路子、完善了辦法，為改革在面上推開發揮了重要作用。
第四，堅持一致性與多樣性結合，從實際出發，因地制宜推進改革。農村情況千差萬別，改革既要講全國政策的統一性，又要講具體措施的差異性。在承包地確權中，既考慮到大多數農村承包地仍是農民重要就業和收入來源的實際，堅持確權確地為主；又考慮到發達地區多數農民已經不再經營承包地的特殊性，允許開展確權確股不確地。在集體產權制度改革中，根據資產形態明確不同的改革路徑和方法，對承包地等資源性資產，主要是進行確權登記頒證，實行“三權分置”、長久不變；對公共設施等公益性資產，主要是健全統一管護的運行機制，發揮好公共服務功能；對物業用房、生產廠房等經營性資產，則要求資產量化到戶、實行股份合作，明確產權歸屬，確保群眾的知情權、參與權和收益權。實踐證明，從實際出發、因地制宜是保障改革成功的關鍵。
為進一步落實和完成好農村改革各項任務，提三點建議：
一是抓好重大課題研究。目前不少涉及改革的深層次問題，還沒有完全破解，需要在理論上探討，在實踐中探索。例如如何釐清土地所有權、承包權、經營權“三權分置”的權利結構和相互關係；如何妥善處置現階段以後進城落戶農民的土地權利；如何使農戶集體財產權各項權能大體平衡銜接等等。建議定出重大課題，有計劃、有步驟組織力量系統研究，把情況摸清，把問題搞透，適時向中央提出政策建議。
二是抓好農村改革試驗區建設。農村改革試驗區是農村綜合性改革試驗平臺，隨著改革進程，建議試驗區在抓好已有試驗任務的基礎上，進一步完善工作思路，更加註重試驗內容的前瞻性，避免一般化，真正體現先行先試的意義；更加註重試驗項目的系統性、耦合性，避免碎片化，真正發揮改革的整體效應；更加註重試驗操作的綜合性，避免分散化，真正形成推動改革的合力。
三是抓好法律法規的完善。農村的許多權利義務關係，最終要靠法律制度來明確來調節。中央已提出了不少農村土地制度、農村集體經濟制度方面的法制任務，建議抓好落實。目前涉及農村土地的政策已基本明確，應加快修法儘早出臺；農村集體經濟組織立法，應抓好立法調研，早日形成研究成果。同時，應鼓勵地方立法在這些方面先行探索，為全國立法提供借鑑。
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