對話人
中南財經政法大學法學博士 崔仕繡
北京市人大常委會立法諮詢專家 胡功群
《法制日報》記者 王 陽
屬地管理就是誰的地盤誰管理
記者:屬地管理,顧名思義就是根據所在地域確定具體管理機關。行政的屬地管理和司法的屬地管理有何區別?
崔仕繡:屬地管理是基於“地緣性”概念延伸出的一般管理原則,即按照憲法法律規定,依據政治、經濟、民族分佈等情況劃分地域,首先由當地黨委政府或相關職能部門開展管理活動。屬地管理原則便於各級黨委政府和具體職能部門對轄區內的相關事項全面管理、全面負責,有利於突出人民民主專政的國家政權、提高管理工作效率。
隨著經濟發展多元化、公共事務多樣化和司法案件的複雜化,屬地管理在社會治理層面具有的熟悉群眾情況、優化執法司法效能和明確責任分配等優勢不斷顯現。其中,行政屬地管理和司法屬地管理是地域管理原則在行政權和司法權行使領域的分別體現。行政機關是依據憲法或行政組織法的規定而設置的行使國家行政職能的國家機關,其主要職權包括行政立法權、行政命令權、行政處理權、行政監督權、行政裁決權、行政強制權和行政處罰權等。而司法屬地管理表現為司法屬地管轄權,即國家司法機關依據法定職權和法定程序,具體應用法律處理案件過程中,根據司法屬地管轄規定,確定具體偵查機關、檢察機關、審判機關和司法行政機關。
胡功群:屬地即工作管轄範圍,可以是工作區域、管理的實物資產和具體工作任務(項目),也可以是權限和責任範圍。屬地特性有明確的範圍界限,有具體的管理對象(人、事、物等),有清晰的標準和要求。屬地管理即對屬地內的管理對象按標準和要求進行組織、協調、領導和控制,屬地主管即屬地的直接管理者。
行政的屬地管理是指行政主體處理行政事務的分工和權限。根據憲法和地方組織法的有關規定,行政區劃內的行政機關在該行政區劃內從事日常的行政管理活動。司法上的屬地管理是指各級人民法院和同級人民法院之間,受理第一審民事案件的分工和權限。它是在人民法院系統內部劃分和確定某級或者同級中的某個人民法院對某一民事案件行使審判權的問題。司法上的屬地管轄原則,即以當事人的住所地、居所地或事物的存在地等作為管轄權的連接因素而形成的原則。
怎樣正確理解屬地管理原則
記者:“屬地管理、分級負責”與“誰主管、誰負責”之間是否存在矛盾?
崔仕繡:“誰主管、誰負責”原則最早出現在1995年10月28日國務院發佈的《信訪條例》第四款關於信訪工作原則的規定,即“應在各級人民政府領導下,堅持分級負責、歸口辦理,誰主管、誰負責,及時、就地依法解決問題與思想疏導教育相結合的原則”。在此基礎上,2005年1月5日,國務院第76次常務會議審議通過了新的《信訪條例》,突出強調依法信訪、工作責任和屬地管理原則,將第四條信訪工作原則發展為“應在各級人民政府領導下,堅持屬地管理、分級負責,誰主管、誰負責,依法、及時、就地解決問題與疏導教育相結合的原則”,“屬地管理、分級負責”原則始得確立。
“屬地管理、分級負責”和“誰主管、誰負責”均為開展信訪工作、辦理信訪事項的重要原則,兩者相輔相成、互為依託、缺一不可。“屬地管理、分級負責”指的是,信訪事項原則上由信訪事項發生地政府解決,在當級政府無法解決的情況下,可以由其上一級政府解決,但下級政府不能將矛盾直接推給上級政府或推給信訪人戶籍所在地政府。“誰主管、誰負責”則是在明確哪一級政府負責辦理信訪事項後,根據信訪問題的具體性質,由主管此項工作的政府部門承擔具體辦理責任,而不能把矛盾推給政府。
胡功群:2014年2月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於創新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》,強調嚴格落實“屬地管理、分級負責,誰主管、誰負責”原則,加快推進信訪工作法治化建設。2015年6月,國家信訪局印發《關於進一步加強和規範聯合接訪工作的意見》,強調堅持“屬地管理、分級負責,誰主管、誰負責”原則深入貫徹中央關於信訪工作制度改革和信訪法治建設的部署要求。
“屬地管理、分級負責,誰主管、誰負責”這一信訪工作原則的確立與發展,對構建社會主義和諧社會和社會主義法治國傢俱有深遠意義。“屬地管理、分級負責”原則和“誰主管、誰負責”原則分別從縱橫兩個維度規定了信訪事項的責任分配原則,即縱向主管政府層級的確立到橫向主管職能部門的明晰,不僅明確了地方各級政府在處理跨地區和越級信訪時的主導作用,同時避免了上下級政府、各職能部門之間的推諉塞責,是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要表徵。
賦予鄉鎮街道必要執法權
記者:鄉鎮街道人少事多,而且不具行政執法權。一旦哪項工作沒完成或是完成的不好,就要被問責。如何避免上述情況的發生?
崔仕繡:鄉鎮街道等基層組織執行屬地管理的權責不均,即行政屬地管理在基層延伸時,未能及時賦予鄉鎮街道執法者相應的履職權限,嚴重影響鄉鎮基層工作者的積極性,加之部分基層工作人員的相關專業技術能力欠佳,在缺乏培訓和監管的情況下,導致“鄉鎮無職能、經費無保障、技術無資質”的窘境。
破解鄉鎮街道等基層組織的執法低效化現象,應遵循執法合法性原則,強化基層組織執法權力配置,加大鄉鎮基層執法工作的財政支持。合法執法是現代法治國家對執法的基本要求,也是“權責一致”的基礎。強化基層組織的行政執法實效,關鍵在於完善基層行政人員執法權的授予與委託。此外,應建立鄉鎮街道權力清單,明確責任劃分,切實履行本職工作。在保證賦予鄉鎮街道基層工作者必要執法權的基礎上,還應儘快建立基層人員的權力清單,即縣區級政府和相應職能部門應負責授權的相關事項,確保基層執法者在授權範圍內行使職權,做到“用權有度”。此外,還應釐清責任界限,鄉鎮街道的基層執法者只有在授權的前提下不當行使職權,才應當依法承擔相應的法律責任,確保不出現“出力又擔責”的情況。
胡功群:從管理的角度來說,屬地管理範圍直觀,權責明晰,有助於“守土有責”。近年來,隨著機構改革和職能轉變,一些權力下放到基層,群眾在家門口就可以辦成很多事,這樣的“屬地管理”是頗受歡迎的。所以說,屬地管理本身並沒有什麼錯,錯在一些部門借屬地管理之名,行不作為之實,使屬地管理變了味。
責、權、利相統一,是管理的核心所在。基層執法力量薄弱的另一重要因素,即在於綜合素質較差且缺少充足編制配備,導致執法者既無能力也無辦事熱情。因此,應強化基層工作人員的業務培訓,結合基層的發展需求,著力加強環境保護、土地管理、農村農務、教育科技、醫療衛生等方面的執法技能和專業知識培訓,對於業務考核成績優異且積極投身基層執法的工作人員,應加快落實其編制配備,增強基層執法者的工作熱情,提高執法榮譽感。
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