对话人
中南财经政法大学法学博士 崔仕绣
北京市人大常委会立法咨询专家 胡功群
《法制日报》记者 王 阳
属地管理就是谁的地盘谁管理
记者:属地管理,顾名思义就是根据所在地域确定具体管理机关。行政的属地管理和司法的属地管理有何区别?
崔仕绣:属地管理是基于“地缘性”概念延伸出的一般管理原则,即按照宪法法律规定,依据政治、经济、民族分布等情况划分地域,首先由当地党委政府或相关职能部门开展管理活动。属地管理原则便于各级党委政府和具体职能部门对辖区内的相关事项全面管理、全面负责,有利于突出人民民主专政的国家政权、提高管理工作效率。
随着经济发展多元化、公共事务多样化和司法案件的复杂化,属地管理在社会治理层面具有的熟悉群众情况、优化执法司法效能和明确责任分配等优势不断显现。其中,行政属地管理和司法属地管理是地域管理原则在行政权和司法权行使领域的分别体现。行政机关是依据宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关,其主要职权包括行政立法权、行政命令权、行政处理权、行政监督权、行政裁决权、行政强制权和行政处罚权等。而司法属地管理表现为司法属地管辖权,即国家司法机关依据法定职权和法定程序,具体应用法律处理案件过程中,根据司法属地管辖规定,确定具体侦查机关、检察机关、审判机关和司法行政机关。
胡功群:属地即工作管辖范围,可以是工作区域、管理的实物资产和具体工作任务(项目),也可以是权限和责任范围。属地特性有明确的范围界限,有具体的管理对象(人、事、物等),有清晰的标准和要求。属地管理即对属地内的管理对象按标准和要求进行组织、协调、领导和控制,属地主管即属地的直接管理者。
行政的属地管理是指行政主体处理行政事务的分工和权限。根据宪法和地方组织法的有关规定,行政区划内的行政机关在该行政区划内从事日常的行政管理活动。司法上的属地管理是指各级人民法院和同级人民法院之间,受理第一审民事案件的分工和权限。它是在人民法院系统内部划分和确定某级或者同级中的某个人民法院对某一民事案件行使审判权的问题。司法上的属地管辖原则,即以当事人的住所地、居所地或事物的存在地等作为管辖权的连接因素而形成的原则。
怎样正确理解属地管理原则
记者:“属地管理、分级负责”与“谁主管、谁负责”之间是否存在矛盾?
崔仕绣:“谁主管、谁负责”原则最早出现在1995年10月28日国务院发布的《信访条例》第四款关于信访工作原则的规定,即“应在各级人民政府领导下,坚持分级负责、归口办理,谁主管、谁负责,及时、就地依法解决问题与思想疏导教育相结合的原则”。在此基础上,2005年1月5日,国务院第76次常务会议审议通过了新的《信访条例》,突出强调依法信访、工作责任和属地管理原则,将第四条信访工作原则发展为“应在各级人民政府领导下,坚持属地管理、分级负责,谁主管、谁负责,依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则”,“属地管理、分级负责”原则始得确立。
“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”均为开展信访工作、办理信访事项的重要原则,两者相辅相成、互为依托、缺一不可。“属地管理、分级负责”指的是,信访事项原则上由信访事项发生地政府解决,在当级政府无法解决的情况下,可以由其上一级政府解决,但下级政府不能将矛盾直接推给上级政府或推给信访人户籍所在地政府。“谁主管、谁负责”则是在明确哪一级政府负责办理信访事项后,根据信访问题的具体性质,由主管此项工作的政府部门承担具体办理责任,而不能把矛盾推给政府。
胡功群:2014年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》,强调严格落实“属地管理、分级负责,谁主管、谁负责”原则,加快推进信访工作法治化建设。2015年6月,国家信访局印发《关于进一步加强和规范联合接访工作的意见》,强调坚持“属地管理、分级负责,谁主管、谁负责”原则深入贯彻中央关于信访工作制度改革和信访法治建设的部署要求。
“属地管理、分级负责,谁主管、谁负责”这一信访工作原则的确立与发展,对构建社会主义和谐社会和社会主义法治国家具有深远意义。“属地管理、分级负责”原则和“谁主管、谁负责”原则分别从纵横两个维度规定了信访事项的责任分配原则,即纵向主管政府层级的确立到横向主管职能部门的明晰,不仅明确了地方各级政府在处理跨地区和越级信访时的主导作用,同时避免了上下级政府、各职能部门之间的推诿塞责,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要表征。
赋予乡镇街道必要执法权
记者:乡镇街道人少事多,而且不具行政执法权。一旦哪项工作没完成或是完成的不好,就要被问责。如何避免上述情况的发生?
崔仕绣:乡镇街道等基层组织执行属地管理的权责不均,即行政属地管理在基层延伸时,未能及时赋予乡镇街道执法者相应的履职权限,严重影响乡镇基层工作者的积极性,加之部分基层工作人员的相关专业技术能力欠佳,在缺乏培训和监管的情况下,导致“乡镇无职能、经费无保障、技术无资质”的窘境。
破解乡镇街道等基层组织的执法低效化现象,应遵循执法合法性原则,强化基层组织执法权力配置,加大乡镇基层执法工作的财政支持。合法执法是现代法治国家对执法的基本要求,也是“权责一致”的基础。强化基层组织的行政执法实效,关键在于完善基层行政人员执法权的授予与委托。此外,应建立乡镇街道权力清单,明确责任划分,切实履行本职工作。在保证赋予乡镇街道基层工作者必要执法权的基础上,还应尽快建立基层人员的权力清单,即县区级政府和相应职能部门应负责授权的相关事项,确保基层执法者在授权范围内行使职权,做到“用权有度”。此外,还应厘清责任界限,乡镇街道的基层执法者只有在授权的前提下不当行使职权,才应当依法承担相应的法律责任,确保不出现“出力又担责”的情况。
胡功群:从管理的角度来说,属地管理范围直观,权责明晰,有助于“守土有责”。近年来,随着机构改革和职能转变,一些权力下放到基层,群众在家门口就可以办成很多事,这样的“属地管理”是颇受欢迎的。所以说,属地管理本身并没有什么错,错在一些部门借属地管理之名,行不作为之实,使属地管理变了味。
责、权、利相统一,是管理的核心所在。基层执法力量薄弱的另一重要因素,即在于综合素质较差且缺少充足编制配备,导致执法者既无能力也无办事热情。因此,应强化基层工作人员的业务培训,结合基层的发展需求,着力加强环境保护、土地管理、农村农务、教育科技、医疗卫生等方面的执法技能和专业知识培训,对于业务考核成绩优异且积极投身基层执法的工作人员,应加快落实其编制配备,增强基层执法者的工作热情,提高执法荣誉感。
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