——訪最高人民法院審委會專委劉貴祥
“執行難”是長期困擾人民法院的一個問題，不僅影響當事人合法權益的最終實現，而且也影響著司法的公信力。2016年3月13日，最高人民法院明確提出“用兩到三年時間基本解決執行難問題”。此言一出，即在社會上引起巨大反響。兩年過去，轉眼來到了決戰“基本解決執行難”的攻堅之年、決勝之年，在全國法院共同努力之下，這項工作取得了怎樣的進展，這場硬仗打得如何呢？就此本報記者專訪了最高人民法院審判委員會專職委員、二級大法官劉貴祥。
基礎前所未有，目標切合實際，頂層設計精準
多年來，為解決執行難題，人民法院曾多次舉行大規模的執行專項活動，本次“基本解決執行難”與以往的專項行動相比有什麼區別？最終要達到怎樣的效果？劉貴祥從“用兩到三年時間基本解決執行難問題”設立基礎、預期目標和頂層設計三個方面進行了詳細說明。
劉貴祥說，1988年最高人民法院工作報告中第一次出現“執行難”的說法，之後的幾十年中，人民法院陸續採取了一些針對解決執行難的重大舉措，例如執行百萬案件大清查、無執行積案的專項活動等，但是始終沒能摘掉“執行難”的帽子。“在這種情況下，最高人民法院提出‘用兩到三年時間基本解決執行難問題’，我認為與之前相比，其基礎不同，制定的目標不同，所做的設計也不同。”
劉貴祥認為，正如周強院長在10月24日向全國人大常委會的報告中所說，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央統籌推進“五位一體”總體佈局，協調推進“四個全面”戰略佈局，將解決人民群眾所關心的執行難問題作為推進全面依法治國的重要內容。黨的十八屆四中全會明確提出“切實解決執行難”，最高人民法院堅決貫徹落實黨中央部署。黨中央推進全面依法治國、全面從嚴治黨，為解決執行難創造了前所未有的政治環境、法治環境，黨和國家大力推進國家治理體系和治理能力現代化，加強社會誠信體系建設，加之信息科技的快速發展，為基本解決執行難提供了前所未有的歷史機遇。黨的十八大以來，各級人民法院抓住機遇，順勢而為，持續發力，特別是在各級黨委的堅強領導下構建綜合治理執行難工作格局，以執行信息化改變傳統的執行管理模式、執行查控模式、財產變現模式，方向明確、路徑清晰，使我們信心倍增。充分發揮中國特色社會主義的政治優勢、制度優勢，真抓實幹，我們有基礎有信心達到“用兩到三年時間基本解決執行難問題”的預期目標。
本次基本解決執行難提出的目標也與以往不同。2016年4月，最高人民法院及時研究制定了《關於落實“用兩到三年時間基本解決執行難問題”的工作綱要》，並從8個方面，明確了29項措施，為基本解決執行難提供了具體的時間表、路線圖及方式方法。這“四個基本”可概括為“內、外、有、無”。“內”，就是要刀刃向內，將人民法院內部存在的消極執行、拖延執行、不規範執行等現象基本消除；“外”，就是要將外部存在的規避執行、逃避執行、抗拒執行以及非法干預執行的現象基本遏制；“有”，就是要確保有財產可供執行案件在法定期限內基本執行完畢；“無”，無財產可供執行案件終結本次執行的程序標準和實質標準把握不嚴、恢復執行等相關配套機制應用不暢的問題基本解決。
為了使各級法院在推進工作中更加直觀，有的放矢，我們將“四個基本”的工作目標量化為“4+1”的核心指標以及200多個具體指標。核心指標是目標，是效果，而具體指標是路徑，是長效機制，是長久的治理模式。通過這“四個基本”目標，可以看出是堅持了“標本兼治”的思路，不僅清理積案，不僅頭痛醫頭，腳痛醫腳，而且十分重視“道路建設”和機制完善。
比如，面對每年都在增長的數百萬執行案件，要把被執行人的各種財產在全國範圍內查控一遍，靠登門臨櫃是不可能實現的。但我們建立的信息化查控系統就像一條高速公路，這是在為解決執行的最大難題鋪路架橋。路越來越寬，“交通規則”越來越完善，怎麼就不能解決查人找物難題呢！再比如，實踐中，如果我們查控到的被執行人的財產形式是存款，很好辦，扣劃即可。問題是近年來被執行人的財產形式越來越複雜多樣，有形財產、無形財產混雜，如房地產、證券、知識產權，等等。這需要處置變現，變現就需要評估拍賣。這在過去，週期長、成本高，暗箱操作、內外勾連現象更是讓人民群眾深惡痛絕。因此我們全面建立網絡拍賣制度，使拍賣環節法院的各種人工操作被信息化程序代替，自我消除權力，革除弊端。這套系統在全國統一部署運行，以後不可逆轉，這方面的問題還會反彈麼！
實行網拍後，拍賣前的評估成了一個瓶頸性問題，於是今年我們下決心在評估上改變局面。大家可能注意到了，前不久發佈的司法解釋把當事人協議確定拍賣起拍價、定向詢價和大數據詢價都規定為確定財產處置價的方式。前兩種方式充分尊重當事人的選擇，不收取任何費用，又避免爭議。而大數據詢價最遲三天出結果，按件收費，而且收費非常低。更值一提的是，我們即將上線人民法院詢價評估系統，整個評估線上操作。即使傳統的委託評估，我們也與五家全國性評估行業協會對接，建立評估機構名單庫，雙方當事人協商不成的，通過電子搖號在名單庫中選定評估機構。在這種機制下，何愁弊端不消？如此等等，都是長效機制，都是與以往相比的重大變化。
當然，任何措施都不是萬能的，都有一個從不完善到完善的建設過程，這需要時間。但只要堅持目標引領，問題導向，不忘初心，義無反顧地向前推進，就一定能夠形成中國特色的執行模式，為世界貢獻執行領域的中國經驗。
劉貴祥認為，還有一個不同點在於本次基本解決執行難做了整套頂層設計，為實現對執行工作更規範、有效、精準的管理，最高人民法院狠抓執行規範體系建設，共出臺55項重要司法解釋和規範性文件，數量超過前20年的總和，全面規範執行工作。特別是2016年以來，密集出臺涉及財產保全、財產調查、執行和解、執行擔保、先予仲裁等37個司法解釋和規範性文件，以中國現行法律為依據，形成了完善的執行司法解釋體系，加強制度供給，織密規則體系，有效約束和規範執行權。同時，人民法院建立了全國四級法院“統一管理、統一協調、統一指揮”執行管理新模式，建成四級法院統一的執行辦案平臺，建立完善四級法院統一的執行指揮管理平臺，具備執行協作、款物管理、申訴信訪、流程監督等近20項功能。
綜合治理＋信息化集成系統，4.07萬億執行款實實在在裝進了當事人的口袋裡
今年是實現基本解決執行難這個目標的最後一個年頭，全國法院向“執行難”發起攻堅已經過去兩年多時間，目前“基本解決執行難”的進展情況受到社會的廣泛關注。劉貴祥表示，2016年3月以來，全國法院在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，全面推進執行信息化、規範化建設，不斷深化執行體制機制和管理模式改革，持續加強隊伍建設，加大投入保障力度，堅持問題導向，合力攻堅，“基本解決執行難”工作取得突破性進展。
“從法院信息化系統監控和自動生成的數據看，全國法院正向著‘四個基本’的總體目標不斷推進，預計在今年年底至少有90％的法院都能達到核心指標要求。”劉貴祥說。2016年至2018年9月，全國法院共受理執行案件1884萬件，同比增長105%，執結1693.8萬件（含終本案件），同比增長120%。實際執行到位金額4.07萬億元，同比增長了76%。此外，三年來生效裁判文書的主動履行率逐年提高，2015年為44.76%，2016年為50.52%，2017年為56.97%。由此也可以看出，強化執行力度的效果在逐步顯現。
劉貴祥表示，兩到三年基本解決執行難是否達標，要由第三方評估機構按事先公佈的指標體系進行全面評估。為體現解決執行難效果評估工作的客觀性、中立性和權威性，最高人民法院引入第三方評估機構，委託中國社會科學院等4個部門，聯合13家新聞媒體、15名專家學者組成評估團體，對兩到三年基本解決執行難工作進行跟蹤評估。目前已完成第一批9個省市法院的第三方評估，第二批次的評估工作已經在10月份啟動，12月份將開展第三批次的評估工作。
“基本解決執行難的成效體現在多方面。由於執行難成因複雜，執行難的問題不是法院一家能夠解決的，需要各部門通力合作，形成齊抓共管的態勢，才能真正解決實際問題。”劉貴祥表示，在黨中央的堅強領導下，執行工作受到前所未有的重視。2016年，中央深改組審議通過了關於加快推進對失信被執行人信用監督、警示和懲戒機制建設的意見，中央政法委多次對人民法院執行工作提出明確要求，作出部署。全國31個省（區、市）黨委、政府、政法委全部出臺支持人民法院解決執行難、加強失信被執行人信用懲戒的文件，12個省（區、市）人大常委會專門出臺支持人民法院解決執行難的決定，多數省（區、市）黨委成立“基本解決執行難”領導小組、建立聯席會議制度，將解決執行難納入綜合治安治理目標責任考核。目前，黨委領導、政法委協調、人大監督、政府支持、法院主辦、部門配合、社會參與的綜合治理執行難工作格局已初步形成並不斷完善，為“基本解決執行難”奠定了堅實基礎。
劉貴祥介紹說，執行信息化建設是基本解決執行難的重要支撐。幾年來，在信息化建設上，我們保持定力，系統思維，基本建成了執行信息化系統。這一系統以全國四級法院統一的執行辦案平臺為主幹，建立執行查控、信用懲戒、網拍及執行公開幾個子系統，形成了相互關聯、相互貫通的完善的執行信息化集成系統。以網拍系統為例，以前財產評估問題一度成為財產變現工作中的重大瓶頸問題，2018年人民法院著力補齊這一短板，制定出臺了《最高人民法院關於人民法院確定財產處置參考價若干問題的規定》，並擬在今年10月底上線與拍賣系統相關聯的評估系統。這個平臺將若干大數據公司納入，有詢價需求時同時向幾家公司發出詢價要求，取平均數值作為參考價，在評估環節中徹底杜絕“權力尋租”現象。劉貴祥說：“這樣一來把整個執行信息化系統最後一個短板補齊，可以說，到今年為止，執行信息化基本構架已經搭建形成，執行信息化集成系統的建設完善實現了中國執行模式的重大變化，從效果來說，這一變化極大的促進了執行規範化，提高了執行效率，形成了獨具中國特色的執行模式。”
查控更精準，懲戒更嚴格，執行長出“利齒”，“老賴”寸步難行
查人找物是執行工作的重中之重，人民法院“總對總”執行查控系統一直在不斷建設完善當中，目前有什麼重大變化？劉貴祥坦言，在今年年初，執行查控系統依然存在一些短板，比如房地產查控、理財產品查控等，經過努力，目前又有很大變化。截至9月30日，與公安部、交通運輸部、民政部、人民銀行、自然資源部等16家單位和3903家銀行聯網，所有商業銀行基本全覆蓋，可以查詢被執行人全國範圍內的不動產、存款、金融理財產品、船舶、車輛、證券、網絡資金等16類25項信息，基本實現對被執行人主要財產形式和相關信息的有效覆蓋，極大提升了執行效率，實現了執行查控方式的根本變革。截至2018年9月30日，全國法院通過網絡執行查控系統，為5746.21萬案件提供查詢凍結服務，共凍結資金2991.53億元，查詢不動產信息546.32萬條，車輛4931.45萬輛，證券1085.36億股，船舶129.31萬艘，網絡資金255.49億元，全面優化執行中查找財產的方式。
在信用懲戒方面，劉貴祥表示，自2013年最高人民法院建立失信被執行人名單制度以來，最高人民法院已經與國家發改委等60家單位簽署文件，採取11類37大項150項懲戒措施，對失信被執行人進行的聯合懲戒不斷升級，對失信被執行人擔任公職、黨代表、人大代表、政協委員以及出行、購房、投資、招投標等進行限制，目前已經部分實現了自動攔截、自動懲戒的預定目標。截至2018年9月30日，全國法院累計發佈失信被執行人名單1211萬例，共限制1463萬人次購買機票，限制522萬人次購買動車、高鐵票，322萬失信被執行人迫於信用懲戒壓力履行了義務，從而得以屏蔽其失信信息。
嚴把“執行不能”入口，終本案件每半年重新查詢，一旦發現財產立即恢復執行
在大量執行案件中，存在一個客觀現實是，有40％左右的被執行人喪失履行能力。這些客觀上執行不能的情形，導致社會公眾對於基本解決執行難的效果產生質疑，這也是困擾人民法院的難題。劉貴祥表示，對於“執行不能”這一客觀現象是不能迴避的，老百姓最關心的就是怎樣確保不把有財產案件當作無財產案件處理，如何防止一些法院濫用終本程序，損害債權人合法權益。最高人民法院緊緊抓住終本案件合格率這一核心指標，建立完善嚴把進口、規範管理、暢通出口、有序退出的終本案件管理機制。一是明確只有窮盡一切執行措施，達到規定程序標準和實質標準，才能按終本處理。二是建立終本案件數據庫，進行專門管理，全程留痕，接受社會及當事人監督。三是對納入終本數據庫的案件，連續五年內每半年由網絡查控系統自動查詢一次，常態化的對數據庫裡的被執行人限制高消費。一經發現可供執行財產立即恢復執行，目前恢復執行率達8％。四是終本案件合格率作為基本解決執行難的“四個基本”目標之一，作為最高人民法院巡查重點，一旦發現濫用終本，從嚴處理。
劉貴祥還表示，在執行不能案件中，被執行人是企業法人的，通過大力推行執行轉破產機制，對殭屍企業通過破產程序進行清算，從而使大量的殭屍執行案件得到徹底解決。而對於被執行人是自然人的，無法進入破產程序，其中屬於涉民生案件的，人民法院加大了司法救助的力度，解決申請執行人的生活困難。由於司法救助的資金缺口比較大，一些法院，如寧波、盤錦法院積極探索“保全+懸賞+救助”新機制，做大司法救助蛋糕，使司法救助惠及更多的涉民生案件申請人，具有極大的推廣價值。通過執行轉破產和司法救助，消減終本案件存量。
善意執行保障各方合法權益，產權保護意識升級，堅決杜絕“亂執行”
實踐中，案件執行過程情況複雜，如何把握法律、政策界限，把握好加大執行力度與善意執行這個度，追求法律效果、社會效果的有機統一，是對人民法院的一個考驗。
劉貴祥通過兩個具體案例生動講述了在具體執行過程中，執行法官如何貫徹善意執行理念，強化產權保護意識，在保障申請執行人權益的同時，合理保護案外人的合法權益。
甲企業與乙企業間存在5億元欠款，在查控階段發現甲企業擁有一棟價值近20億元的大廈，在是否為了標的額為5億元的執行款對價值20億元的大廈進行查封問題上，甲企業不斷向上級人民法院申訴。人民法院經審查認為，該不動產價值的確遠超執行標的額，然而這棟大廈只有一個產權證，無法進行分層查封。人民法院積極尋求合理方法，與當地房產管理部門通力合作，將大廈產權分層辦理產權證，將該大廈按樓層分層查封，超出部分及時解封。企業利用解封的樓層向銀行抵押融資，很快將執行款陸續匯入法院指定賬戶，既避免了甲企業因整棟大廈查封拍賣造成的損失，也使乙企業的執行款得以快速執結到位。劉貴祥說：“要牢固樹立司法為民理念，特別注意公權力的審慎性、謙抑性，特別注意一些執行措施的妥當性，儘可能減輕執行的經濟成本，追求雙方當事人的利益最大化。”
劉貴祥還舉了一個普遍存在的銀行抵押權問題。開發商將土地使用權抵押給銀行，而對土地上建造的商品房進行銷售，購房人交了部分購房款後，還沒有辦理過戶手續。此時，銀行為清理貸款，要求行使抵押權，這樣兩個主體權利發生衝突，如何辦？按照有關司法解釋規定，如果是唯一住房，交了大部分房款，網簽了合同，一般優先保護商品房受讓人。但如果僅僅交了少部分房款，就無法優先保護了，銀行應優先受償。問題是，案件執行涉及成百上千的消費者，往往會引起群體性事件，而且對許多在建工程拍賣，代價極大。可考慮在徵求申請執行人意見的前提下變通執行方式，對開發商售樓賬戶進行監管，回收售房資金，以償還銀行貸款。當然，要具體情況具體分析，在堅持法律底線的前提下因事制宜。
執行程序中，往往有的被執行人有數百債權人，涉及數億債權。企業資金鍊出現問題，即便執行了也是杯水車薪。如果企業存在起死回生的可能，也可積極協調有關方面，進行企業破產重整，提出債務償還一攬子計劃和企業重整方案。既挽救了企業，又可使債權人的利益最大化。總之，執行程序中的問題錯綜複雜，需要執行人員不斷提高綜合素養，練好內功，審時度勢，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。
文章出處：人民法院報
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