信訪制度是國家治理體系的組成部分，是黨和政府密切聯繫群眾的橋樑紐帶，發揮著瞭解民情、集中民智、維護民利、凝聚民心的重要政治功能。黨的十九大報告提出，要加強預防和化解社會矛盾機制建設，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。新時代信訪治理的智能化是大勢所趨，順應大數據發展趨勢，挖掘、運用好信訪大數據，從海量信訪信息中準確把握社會主要矛盾變化，對於促進社會和諧穩定、國家長治久安具有重大現實意義。
一、信訪治理智能化的三個階段
新世紀以來，信訪治理智能化歷經信訪部門信息系統、交互式網絡信訪平臺和大數據信訪治理平臺三個階段，逐漸由政府部門內部使用的電子政務系統向智能化信訪管理決策平臺轉變。
2005年施行的國務院《信訪條例》提出，“國家信訪工作機構充分利用現有政務信息網絡資源，建立全國信訪信息系統，為信訪人在當地提出信訪事項、查詢信訪事項辦理情況提供便利”。2011年，全國信訪信息系統一期工程正式竣工驗收。第一階段信訪信息系統依託政府專網建設，主要供各級信訪部門內部使用，基層政府部門使用效率不高，人民群眾無法通過信息系統提交信訪訴求。
全國交互式網絡信訪平臺興起於2014年。當年，國家信訪局採納江蘇淮安“陽光信訪”經驗，開發了新的網絡信訪平臺，逐步實現全部信訪業務網上流轉。交互式網絡信訪平臺既可供信訪部門受理、辦理信訪事項，也可供上訪群眾提交、查詢信訪事項，實現了信訪人和信訪工作機構的雙向互動。據統計，近年來全國網上信訪量已佔信訪總量的一半以上，交互式網絡信訪平臺成為信訪治理的主渠道。與此同時，來自非網絡渠道的來信、來訪、電話、書記信箱等信訪事項也全部登陸網絡信訪平臺辦理流轉，為信訪大數據分析和治理提供了原始數據基礎。
大數據信訪治理平臺是信訪治理智能化的3.0版本，集內部信息管理系統、交互式網絡信訪平臺和大數據分析決策等功能於一體。現階段，北京、貴州等部分地區打通了信訪部門與其他社會治理相關部門的數據連接，在一定程度上實現了數據跨部門共享共用，為黨委政府管理決策和社會矛盾風險預警提供了大數據支持。
二、大數據時代信訪治理面臨的主要挑戰
服務決策不精準。囿於工作傳統和專業人才瓶頸，當前一些信訪部門深度挖掘分析信訪大數據的技術水平有待提升，數據分析結果描述性多、趨勢性少，主觀表述多、客觀規律少，偶發事件多、關聯預測少。整體上看，信訪大數據對人民群眾反映強烈的普遍性、趨勢性、苗頭性社會矛盾問題預警作用不明顯，服務黨委政府管理決策精準程度低於預期。
理念認識有偏差。《信訪條例》規定，“各級人民政府應當將信訪工作績效納入公務員考核體系”。全國範圍的信訪考核排名取消後，信訪部門採取點對點方式向地方政府通報信訪情況，在此背景下信訪數據仍然被視為一種敏感信息和“軟權力”。此外，個別地區和部門將信訪數據作為社會控制工具，利用信訪大數據進行攔訪、截訪，影響了信訪人合理訴求的正常表達。各級政府運用信訪大數據完善公共政策制定執行、科學預判化解社會矛盾、追蹤社會心態變遷的能力仍有較大提升空間。
數據資源難共享。當前，包括信訪部門在內的社會治理各部門信息系統建設以條為主、各自為戰現象突出，信訪數據與其他職能部門數據物理隔離、互不連通，陷入“信息孤島”。縱向的“條”與橫向的“塊”之間信息採集共享制度不完善，導致各相關部門資源、力量難以整合協同，影響了信訪治理的整體績效。
三、提升信訪大數據治理能力的路徑選擇
黨的十九大報告指出，要增強群眾工作本領、駕馭風險本領等八個方面本領，善於運用互聯網技術和信息化手段開展工作。新時代的中國將是網絡強國、數字中國和智慧社會，信訪大數據治理大有可為。在互聯網和大數據技術蓬勃發展之時，提升信訪大數據治理能力需要在三個方面實現重點突破。
第一，踐行以人民為中心的發展思想，實現從信訪辦理到信訪治理的理念轉變，不斷提升人民群眾在改革發展中的獲得感。十九大報告指出，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。貫徹落實黨的十九大精神要準確把握社會主要矛盾變化對信訪治理提出的新要求，既解決老難題又密切關注新動向，發揮好信訪在黨的群眾工作和社會治理格局中的獨特作用。當前，迫切需要跳出信訪部門辦理信訪事項的傳統思維定勢，落實習近平同志對信訪工作“瞭解民情、集中民智、維護民利、凝聚民心”的批示要求，在黨和政府工作大局中重新定位信訪治理。新時代信訪治理要充分發揮信息技術優勢，圍繞影響人民群眾獲得感提升的“痛點”、“堵點”問題，精準反映社情民意、精準捕捉群眾需求、精準識別社會矛盾、精準供給公共服務。
第二，加強信訪大數據共建共享平臺建設，打破“信息孤島”，實現信訪跨部門協同共治。以群眾辦事為視角重塑信訪業務流程，高位推動互聯網+信訪治理創新，破解信息孤島、部門壁壘、條塊分割等歷史性改革難題。在互聯網+政務服務體系建設中率先實現跨部門、跨層級、跨區域的信訪大數據整合共享。鼓勵地方政府加快信訪數據與其他職能部門數據在存儲、共享、標準、安全等方面的統籌整合力度，切實發揮信訪大數據預防和化解社會矛盾的晴雨表功能。特別要注重推動政府平臺、商業平臺和社交媒體平臺形成合力，促成政府與市場、社會力量共同參與信訪治理。創新政府購買服務內容和監管方式，加強政府部門與信訪大數據技術供應商的協作合同管理，促進信訪治理政企合作水平穩步提升。大力推進信訪大數據人才隊伍建設，有條件的信訪部門可試點設立首席數據官職位。
第三，高度重視信訪大數據信息安全保護，防範信訪數據蒐集使用不當帶來的隱私洩露、“數字歧視”和其他系統性風險。信訪大數據多涉及個體信訪人隱私，在蒐集、存儲、使用、保管等環節均存在濫用風險。信訪大數據治理平臺要制定數據運用規則和權限，釐清責任主體，確定數據的密級和敏感度，加強痕跡管理確保信訪大數據使用合法、公正、透明，防止信訪人隱私和涉及國防、經濟、社會安全的信息洩露。在與其他職能部門協同治理過程中，要避免因信訪大數據採集與算法模型設定帶來的對信訪人“數字歧視”等不公正待遇，正視並妥善處理新興信息技術應用的社會倫理問題。對人為或自然災害造成的電力中斷、網絡破壞等嚴重影響信訪大數據治理平臺運行的系統性風險，要加強風險評估和應急響應機制建設，從技術和管理層面建立數據災難恢復重建機制。
（作者系國家行政學院公共管理教研部教師）
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