表達權還是知情權：信息自由概念的內涵變遷

黃建友，西安外國語大學媒體倫理與法規研究所所長、新聞與傳播學院院長、副教授。

本文系2015年教育部人文社會科學研究規劃基金項目“政府信息公開影響新聞生產的機制與效果研究”系列成果之一。

立法保護獲取政府信息的權利是世界趨勢，截止目前，全球共有117個國家和地區頒佈了相關法律法規。這些法律規範中，有62部是以信息獲取（Access to information）為核心詞彙命名的，其餘主要是以信息權（right to information）、信息公開（disclosure/openness）、信息法（information act）來命名。其中值得注意的一個現象是，有22個國家的法律法規是以信息自由法（freedom of information act）來命名。為什麼會有這麼多國家用信息自由這樣寬泛的語彙命名政府信息的獲取權呢？一部法律法規不同的命名方式反映了一個國家或地區對待這一法律法規不同的認知框架，按照費爾克拉夫的話語理論推演開來，法律概念作為一種話語，也會在一定程度上影響其相應的法律實踐。因此，在我國《政府信息公開條例》實施十週年之際，在該條例正在做出修改之際，我們有必要回到歷史現場，重新梳理信息自由這一概念是如何成為一部保護知情權或曰信息獲取權的專用法律術語的，以及這一法律的不同命名給相應的法律實踐又帶來了怎樣的影響。

一

信息自由的法律起源辨析

1766年12月2日，瑞典（包括芬蘭，自12世紀開始，芬蘭屬於瑞典王國，直至20世紀初獨立）議會頒佈《出版自由法》，該法由芬蘭神職人員、議員屈德紐斯（Chydenius）制定，瑞典被視為世界上最早以法律形式保障公眾獲得行政文書權利的國家。但細讀該法就會發現，這其實是一部規範寫作自由和出版自由的法律，該法的準確名稱是《關於寫作自由和出版自由的御製法案》。關於信息自由方面的規定，僅在第十條“官員的報告、建議等，也允許出版”條款的附帶規定中，規定了“在這一權利的範圍內，應當允許當事人查閱相關的檔案，以複印相關文檔或者請公權主體確認相關文檔的真實性。”也就是說，關於信息自由的規定，《出版自由法》只是在其中一個條款中附帶提及（瑞典對外交流委員會，2014）。

鑑於這一情況，後向東（2016：399）指出，其意義也僅限於啟蒙和宣示，既不能指望這種簡單的宣示能夠確認和保障知情權利，也不能將這種附帶提及的隻言片語認定為專門的“信息自由法”。如此，過去我們高估了這部法律之於信息自由的意義，其實，這部法律對出版自由的意義高於信息自由意義。在瑞典，真正能夠被視為信息自由立法的是1949年的《出版自由法》。該法第二章“官方文檔的公共屬性”可算作是瑞典的信息自由制度。這說明，瑞典的信息自由法律是被包含在出版自由法律之中的，瑞典並沒有專門一部類似叫信息自由法的法律（後向東，2016：393）。在透明國際（Transparency International ）的一篇文獻中，也是將1949年的這部法律作為瑞典的信息自由法予以介紹的。

信息自由的立法保護究竟起源於哪裡？這恐怕還是要轉向美國。正是在美國誕生了知情權的概念，更提出了信息自由的概念。就連瑞典人也明確將美國1966年《信息自由法》視為世界上首部信息自由法，曼尼寧（Manninen，2010）就將之視為信息自由制度真正確立的標誌。之後多數國家的信息自由立法，都不同程度地借鑑了美國的《信息自由法》。因此，美國《信息自由法》具有里程碑意義（林愛珺，2010：66）。之後該法經過不斷修訂完善，最終成為信息公開制度建設方面的典範。

那麼，信息自由這一概念是如何進入到法律領域，成為保護知情權或政府信息獲取權的專有稱謂呢？這就需要回到上個世紀中期這個歷史現場，去探析一個概念是如何在與社會情境互動過程中發生意涵變遷的。

二

信息自由的本義：自由表達權

信息自由的觀念從何而來？談到這一問題，人們往往從美國建國者那裡尋找答案。比如美國聯邦最高法院大法官威爾遜說，人們有權知道他們的代理人正在做什麼或已做了什麼，隱瞞他們的議事錄不應該是立法機關的權利（O’Brien, 1981: 38）。美國第四任總統麥迪遜（Madison, 1822: 103-109）則強調了不知情的後果，他說，“一個民眾的政府沒有民眾的信息或者民眾沒有獲得信息的方式，那就只是一場鬧劇或一場災難，或者兩者皆是。知識將永遠統治無知，一個有志成為自己統治者的人，必須用知識給予的力量武裝自己。”

這些話語被廣泛引用，似乎信息自由從這個時期已經被提出來了。然而根據舒德森（Schudson, 2015: 51）的說法，這些話語並不意味著暗示了公民可以從政府那裡獲得信息，政府想讓公民知道的是候選人的個人性格，而不是關於公共政策的意見，甚至他們對人們的直接呼籲都很警惕，對政治聚會和公民自願組織也很懷疑。因此，制憲時代並沒有產生現代意義上的用來保護知情權的信息自由概念。那麼，信息自由概念何時被提出？按照學者的考證，信息自由這一概念，出現在上個世紀40年代。根據美國那個時期的信息自由小組委員會前主席阿奇博爾德的說法，信息自由這一術語作為一個宣傳口號被人們廣泛知曉，是從1949年由一名叫布魯克的記者所寫的一本書而來，這本書就叫《信息自由》（

信息自由…大概是用來表示大量不同的事情，其中之一是世界新聞自由運動…讓我們在這兒用它感受我們所有人追求的更完美的新聞業，無論是在全世界還是在我們自己國家…與報紙和媒體相關的信息自由將不僅是免於政府控制的自由，而且還包括脫離任何其他直接或間接的附屬機構，任何階級，政治黨派，經濟組織或者其他社會組成部分。然後信息自由意味著正在實現理想中的第四等級（Brucker, 1949: 276）。

顯然，這裡所說的信息自由指的是新聞界，指的是新聞的自由出版不受任何機構的限制，指的是表達自由問題，並不是後來我們所認知的知情權利意涵。

事實上在這部著作之前，整個四十年代，信息自由這一概念都在使用，早在1940年時任美國總統的羅斯福就用這一概念指稱新聞的自由流動。而且在四五十年代，信息的自由流動是個比知情權更流行的術語（Sunstein，2004：78-79）。聯合國1946年12月24日第65次全體會議通過的59號（1）決議提出，查情報（信息）自由（freedom of information）原為基本人權之一，且屬聯合國所致力維護之一切自由之關鍵（聯合國國際情報自由會議的召集）。這一表述經常為學者引述為知情權或信息獲取權被聯合國所承認的基本人權之明證。事實上，聯合國這裡所說的情報自由（信息自由）並非言指獲取政府信息的權利。因為這一決議第二句話即解釋了其所稱的情報自由：情報自由者，乃謂有權於任何地方採集、傳遞即發表新聞，而不受束縛也。以此，其乃為促成世界和平與進步之任何重大工作之一主要因素（聯合國網站）。

顯然，這裡的情報自由，所指仍然是自由表達的權利。且該決議後面還討論瞭如何實現情報自由以及世界輿論是否警覺健全與情報自由的關係等問題。後來聯合國於1966年頒佈《公民權利與政治權利國際公約》，這一公約第19條把“尋求、接受和傳遞各種信息和思想的自由”稱之為自由表達權。也就是說，至少這些較早使用信息自由概念的資料，都並非專指我們目前所認為的公共機構的信息獲取問題。那麼，信息自由這一概念是什麼時候發生了語義轉換？達奇和安德伍德（Darch & Underwood, 2010: 83）認為，這應該是在自二戰結束時的1945年到美國《信息自由法》頒佈的1966年。這樣的判斷固然沒錯，但似乎有些寬泛，並且沒有給出究竟是在什麼樣的語境和時間節點上發生了這樣的語義轉換。

三

信息自由語義轉換的社會情境

美國的《信息自由法》頒佈於上個世紀60年代，這樣的時間節點很容易聯想到60年代以民權運動、反戰運動和學生運動為標誌的反抗運動。舒德森（2015/2018: 193）最初亦這麼認為，然而當他看到1955年就有人在為《信息自由法》而努力時，他（2015/2018: 2）才明白透明性變革的旗手不是這些年輕人，而是他們的父母，是一些出生於20世紀初，在40年代就有自己的政治主張並掌握一定權力的政治領袖。不過，儘管《信息自由法》不屬於反抗運動的產物，但它和反抗運動一樣，都是美國資本主義制度深刻變革的產物。有三個因素促使美國知情文化在20世紀40年代至70年代的興起，一是美國民主框架的改變，在政黨政治和傳統的代議制民主基礎之上，出現了更為多樣化的對權力的監督機制，一種新的“監督式的民主”時代到來；二是政治結盟行為和偶然事件，是權力博弈機制及其在這一進程中的具體事件所形成的影響；三是由民權運動、向公眾敞開大門並倡導批判的高等學府、藐視權威的新聞界和大眾文化等培育出的批判意識漸增的公民，這三者的合力催生了並推動著追求開放的新實踐（舒德森, 2015/2018: 19）。至於《信息自由法》的出臺，舒德森（2015/2018: 40）給出更具體的理由是政府權力分支相互爭鬥的結果。它源自國會為控制聯邦官僚機構而做的長時間的卻又不徹底、不充分的鬥爭。舒德森的這一解釋如果放在50年代中期以後固然沒錯，但系統梳理該法案出臺的由來就會發現這一解釋又不夠全面，似乎對新聞界前期為知情權而做的鬥爭重視不夠，事實上，更準確的說法應該是國會與新聞界的結盟共同促成了《信息自由法》的出臺。

回顧整個20世紀，對資本主義制度打擊最大的是以1929年的股市崩潰為標誌的大蕭條。用資中筠（2018：115）的話說，這是一次最嚴重的全面的經濟、社會和思想危機，資本主義制度到了生死存亡的關頭。而美國因應這場危機的羅斯福“百日新政”，大大強化了政府對經濟社會各項事務的干預能力，使得美國的權力重心從立法機構轉移至相對自治的行政官僚機構，美國開始成為行政國家（舒德森, 2015/2018: 177）。政府機構迅速膨脹，行政文檔不斷增多，政府掌握著越來越多與經濟社會發展密切相關的各類信息，這使得整個社會的發展都更為依賴政府信息的釋放，這首先影響到以信息獲取為業的新聞界。

最初，新聞界不滿的是因為二戰導致世界各國政府對媒體的控制，更深層的原因是伴隨著經濟實力的日益增強，美國開始大力擴展世界市場，並試圖在全世界建立美國式的自由民主政治，反映在新聞界，即美國要為推動世界新聞出版自由而奮鬥。時任美聯社總經理的庫柏為了美聯社的世界性擴張，開始積極倡導國際新聞出版自由。1942年，他出版《消除障礙》一書，系統揭露了政府對媒體的控制和各種信息的不公開。1943年，美國上千名新聞界人士聚集在一起，討論因為戰爭使得世界各國的新聞不同程度地被政府控制的問題。同年庫柏升任美聯社社長，他號召美國新聞界應為世界新聞出版自由提供支持。在眾多新聞界人士的倡議下，美國報紙主編協會宣佈，要在全世界新聞界倡導新聞自由。庫柏（1956: 173-174）給該協會提出建議，“應該堅持主張在任何地方，記者都有權從消息來源那裡自由獲取新聞，任何國家都應無差別地為媒體提供便利。”1944年，該協會召開大會決議，建議將國際新聞出版自由寫入戰後國際和平協定（最終未能成行）。此時,美國新聞界還未明確知情權的概念，也未明確提出向政府申請信息公開的問題。

然而，伴隨著行政國家的興起，美國政府為了保證國內民眾對他們所作所為的支持，加大了對新聞的封鎖壓制。在庫柏出版的另一本著作《知情權：揭露新聞壓制和宣傳的罪惡》中，詳細揭示了美國戰時採取的新聞壓制和宣傳鼓動狀況。儘管在美國《信息自由法》未出臺之前，美國也有政府信息處理方面的法律，但這些法律最後成了政府不公開信息的擋箭牌。比如早在1789年出臺的《管家法》規定，行政機關必須在統一刊物上公開政府信息，但行政長官有自由裁定權，結果是行政長官經常以國家安全、國家秘密等理由拒絕信息自由；再比如1935年出臺的《聯邦登記法》，規範了行政法規的出版，卻沒有給予公眾申請獲取信息的權利。一方面行政擴權，另一方面又缺乏有效的法律制約，缺乏信息自由意願的政府自然引發社會特別是以信息採集為業的新聞界的強烈不滿。

1945年1月21日，庫柏做了題為《真實的新聞：和平的根基》演講，對當時美國政府的保密舉措和信息不公開提出批評，呼籲用知情權對抗政府保密政策。他說，“我用一個新的術語來替代老的自由，把這項權利定義為‘知情權’（the right to know），為公民被賦予獲取充分的、準確的新聞的權利，沒有對知情權的尊重，一個國家或者世界上就沒有政治自由（宋小衛, 1994）。”庫柏（1956: 15）指出，知情權是一項憲法性的修正，因為需要保護的不是自由新聞業請求而來的一項特權，而是公民有權獲取他們需要的信息。他在前言裡解釋了情況的緊急性：政府的新聞處理正在慢慢走向極權模式。庫柏指出政府應當更加積極地接受知情權原則並維護公民的利益，而不是持續新聞壓制和大搞宣傳的極權模式，並且這應該從美國內部開始。

知情權概念提出之後，行政部門並沒有什麼改觀。1946年實施的《行政程序法》雖然規定了哪些記錄必須公開，然而卻對申請人進行了嚴格限定，規定只有“適當且有利害關係的人”才行。政府部門不僅可以以“基於正當理由”或“為了公共利益”拒絕公開，且法律也沒有規定救濟途徑。1947年，杜魯門總統又出臺了一個忠誠度計劃，其中一個條款規定，政府職員披露機密或者無關公眾的信息將被視為不忠誠的證據。美國退伍軍人管理局把它變成了法規，並將機密信息界定為任何有損國家利益或國家威望的信息，或者任何使政府難堪或為難的信息。這自然激起了新聞界的強烈反對，美國報紙主編協會對這一規定表示了強烈的抗議。這些行政部門日益封閉的傾向使得新聞界更加深切地覺察到了信息自由、知情權的意義和價值。

四

信息自由概念的內涵變換：

保護獲取政府信息的權利

儘管庫柏在1945年就提出知情權概念，並指出自由獲取政府信息的重要性。但並沒有立即引起其他同行以及行業協會的重視。比如著名的美國報紙主編協會1948年成立世界信息自由委員會（the Committee on World Freedom of Information）時，目的仍然與聯合國1946年第59號（1）決議目的一致，即致力於推動世界新聞出版自由。同年，美國職業新聞工作者協會也創建了一個信息自由促進委員會，目的仍然是推動世界範圍內的信息自由傳播。但委員會成立後，收到的卻是美國多家媒體國內採訪受阻的投訴，以及大量如何獲取政府信息的詢問，世界信息自由委員會的第一任主席《騎士報》主編沃爾特斯由此認識到政府信息的不公開對於國家的危害。世界信息自由委員會意識到美國國內的信息自由問題後，於1950年去掉了“世界”二字。1951年，信息自由促進委員會也將目標轉向了國內（Schudson, 2015: 42）。

信息自由委員會第二任主席波普甚至還在1951年由於市鎮議會不向記者公開而向市長提交抗議信。隨後，信息自由委員會編篡了合法獲取政府信息程序的書籍，給記者們提供幫助（展江, 2015: 169）。為使這一問題得到更好地解決，美國報紙主編協會委託克洛斯開展信息自由相關法律研究，克羅斯當時是紐約《先驅論壇報》的退休法律顧問，又在哥倫比亞大學教授媒體法方面的課程，既懂法律又懂媒體，是從事該項研究的理想人選。克洛斯果然不負眾望，1953年，克洛斯的研究成果出版，是一本叫《國民知情權——獲取公共記錄及審議過程的法律權利》的專著，詳盡地對獲取政府信息的權利和限制進行了深入探討（劉傑, 2005: 39-45）。該書還系統梳理了公眾獲取公共檔案和記錄的相關司法判例、法律條文和法理依據，這一調查成果為信息自由邁向法治化提供了理論準備和現實依據。

美國報紙主編協會一直是信息自由的主要領導者。除了這一協會，美國其他新聞行業協會也都積極參與其中。包括上述提及的職業新聞工作者協會，還包括美國美聯社編輯主任協會、全國編輯協會、弗吉尼亞報業協會等，它們大多也都成立了類似信息自由委員會的組織。它們開研討會、開年會、發表宣言、著述立說，不斷呼籲。

新聞界的持續呼籲引起了國會眾議院的注意。1955年，眾議院成立“政府信息特別小組委員會”，由加州民主黨議員莫斯負責。莫斯雖然不是這方面的專家，也不是一個深邃的思想者，但他的長項在於非常善於利用媒體的力量和資源來推動信息自由進入立法議程。莫斯在1957年的一次新聞主管會議上說，他希望更多的媒體給委員會提供他們對政府信息不公開的不滿，通過訴求對聯邦信息獲取的權利，比如假如媒體訴求被置之不理，媒體可通過這些案例引起委員會的注意，而這麼做實際上是在揭示聯邦政府對待秘密的態度。有時莫斯委員會還會撰寫新聞機構信息自由年度報告，這自然會被媒體廣泛報道，並對莫斯委員會讚賞有加。此外，莫斯委員會還經常舉行聽證會，邀請新聞界專家展開探討。他為了論證與美國憲法的相關性，有意採用信息自由概念以使之與第一修正案所明確的言論與出版自由相勾連。他（1959）認為，在憲法保護的新聞自由、言論自由、集會自由、宗教自由之內，包含著信息自由的權利。他（1966）在一次演講中說：“我們的憲法通過對言論自由和新聞自由的保障來保障信息自由。議長先生，這些起草憲法的聰明人不會給我們確立空洞無物的權利，包含在言論自由和新聞自由權利之內的，是知情權。”

這樣，信息自由與知情權發生了勾連，使得信息自由成為知情權保護的代名詞。到1959年時，美國已經有十五個州開始開放它們的會議和公開它們的公共記錄。最終，在新聞界的大力倡導下，在眾議院莫斯委員會和參議院亨寧斯委員會的推進下，這部法律終於在1966年獲得美國國會通過。不過需要注意的是，批准的法律名稱並非叫《信息自由法》，1966年7月4日由美國時任總統約翰遜簽署生效的是參議院1066號案，是《紐約時報》第二天在報道中稱約翰遜簽署的是《信息自由法》（舒德森, 2015/2018: 26）。1974年美國國會修訂此法時，非正式地使用了信息自由的概念，1986年美國國會再次修訂該法時，正式在法案名稱中使用了信息自由的概念（後向東, 2017: 88）。但人們習慣於把1966年頒佈的法律就開始稱之為《信息自由法》。至此，本來用以保護表達自由的信息自由概念，被越來越多地用來專指獲取政府信息的自由。至於美國憲法是否承認知情權或信息獲取權，後來的司法實踐和最高法院解釋，答案都是否定的（邱小平, 2005: 479-480）。

在美國《信息自由法》的影響下，全球掀起了這方面立法的浪潮，尤其是進入上個世紀90年代以來，信息公開立法出現井噴式增長，全球有90%國家和地區是這期間完成立法的。其中有相當一部分國家直接效仿美國，採用信息自由概念來命名法律。然而由於信息自由概念存在指稱表達權還是知情權的這種多義性，也對相應的法律實踐產生影響。在憲法層面，通過對全球74個國家的憲法條文統計分析發現，也存在兩種類型，一種僅規定了表達權，有33個國家和地區規定了言論出版自由或類似尋求、接受和傳遞信息的自由，而另一類則規定了知情權，有41個國家和地區明確規定了獲取公共機構信息的自由。這也從某種程度上說明了知情權與表達權之間的複雜關係以及人們對信息自由的不同認知。

也可能正是由於信息自由這種多義性，更多的國家在法律命名時既沒有采用信息自由概念，也沒有采取知情權的概念，採用的是信息獲取概念。這大概是與信息自由和知情權概念都過於寬泛，指向不明，在認知上容易造成偏差有關。近年來，“信息權”這個用語不僅被活動家們而且被官員們越來越多地使用（曼德爾, 2008/2011: 3）。而且印度2005年頒佈的信息公開法就叫《信息權法》（Right to Information Act）。如此看來，信息權這一概念的使用可能更能準確地表達知情權的意涵。

五

結語

儘管瑞典最早對獲取公共機構文件做出了法律規定，但信息自由立法的典範仍屬美國《信息自由法》。信息自由這一概念本來指的是信息的自由傳播，強調的是表達自由權。然而，當美國新聞界試圖在全世界推動信息的自由傳播時，卻突然發現，由於政府日益龐大，加上二戰、冷戰等戰時信息控制與封鎖，行政機構越來越趨於保密，美國政府成為了阻礙信息自由傳播的重要障礙。於是，美國報紙主編協會等機構開始將目光轉向國內，通過知情權運動，敦促美國政府的信息公開，並最終引起眾議院和參議院的重視，在眾議院莫斯委員會和參議院亨寧斯委員會的推動下，一部被人們稱之為《信息自由法》的法律出臺，以法律形式保障公眾獲取政府信息的自由。這樣，信息自由概念的內涵發生了演變，由泛指的信息自由傳播走向了泛指與專指並存的局面。信息自由概念就有了兩種含義，一種是廣義上的，泛指信息的自由傳播，保護的是自由表達權，包括了尋求、接受和傳遞信息和思想的自由；一種是狹義的，專指獲取政府信息的自由，保護的是知情權。信息自由這種多義性在某種程度上也使得信息獲取權的憲法保護和具體法律命名上產生了分歧與混亂。不過，隨著越來越多的國家採用信息獲取權或信息權專門用來表述獲取政府信息的自由，信息自由的概念正在也應該回歸其本意，迴歸聯合國世界人權宣言及其公約意義上的信息自由，作為保護自由表達權的專用名詞使用。

對美國《信息自由法》出臺的社會情境與具體進程做出梳理和分析有助於理解信息自由觀念的變遷，但如果拘泥於此，可能就會糾纏於具體事件的偶然因素，只見樹木不見森林，看不到這一觀念變遷背後的時代變遷所帶來的系列深刻影響，比如信息社會的到來、西方民主制度的變遷、社會權力的興起等，再比如，知情權的興起會不會是在新的時代表達權的擴張結果等等，未來可圍繞這些方面做更為深入的探討。

本文系簡寫版，參考文獻從略，原文刊載於《國際新聞界》2018年第9期。

本期執編/大魚

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