2019年開始實施的《土壤汙染防治法》將開啟中國土壤治理的新時代嗎？
27號上午，“常州毒地”案二審宣判，原告三化工企業在國家級媒體上道歉，兩年多前的“常州毒地”事件曾讓中國公眾猛然意識到土壤汙染的環境健康風險。長久以來無法可依的狀態，使中國土壤安全問題成為懸在中國社會頭頂上的“達摩克利斯之劍”。但是再過幾天，中國土壤汙染治理將隨著《中華人民共和國土壤汙染防治法》（以下簡稱《土壤法》）在2019年1月1日的正式實施而翻開新的一頁。
在2016年的《土壤汙染防治行動計劃》（以下簡稱“土十條”）的防控思路基礎上，這部效力等級更高的法律細化明確了責任人制度，並體現了預防為主和風險防控的原則。儘管還需要更多的細則出臺以保障新法的有效執行，但它已為土壤治理提供了明確方向，被認為是防止類似“常州毒地”汙染事件再次發生的一道屏障。
土地汙染，沉痾痼疾
近10年來，土壤問題在中國集中爆發。中國科學院地理科學與資源研究所環境修復中心主任陳同斌研究員在此前接受採訪時介紹說，不同於大氣和水汙染，土壤問題隱蔽性高，“潛伏期”長，汙染問題從產生到爆發會間隔數年甚至十數年，治理難度與代價也很高。
以“常州毒地”事件為例，處於爭議中心的汙染地塊是由當地的老化工廠和農藥廠在數十年跨度內產生的，因土壤修復過程中的二次汙染對周邊居民造成傷害。危害爆發時，造成汙染的企業早已改制重組並整體搬遷，導致無法追究責任人。
環保組織自然之友總幹事張伯駒說，“土壤汙染最不引人注意，卻又經常造成汙染事件，因為它和人的健康、食品安全等有非常強的關係。”
土壤問題的堆積，和中國改革開放40年來長期粗放的經濟發展方式、工礦產業居高不下的汙染物排放量、農藥化肥的使用等關聯密切。2014年4月，當時的環境保護部聯合國土資源部發布的《全國土壤汙染狀況調查公報》指出，全國土壤環境狀況總體不容樂觀，部分地區土壤汙染較重， 耕地土壤環境質量堪憂，工礦業廢棄地土壤環境問題突出。
嚴峻的土壤汙染問題背後，是一系列現實的問題：如何防止問題進一步惡化，如何治理面積廣泛而隱蔽的汙染，誰來承擔治理責任，治理費用從哪裡出，採用何種技術進行土壤修復…… 在“常州毒地”案中，上述問題也集中出現：原汙染企業搬遷、土壤修復工程操作不當、環境評估報告存在嚴重瑕疵。《土壤法》能否為這些問題提供解決方案，是其能否扭轉土壤汙染局面的關鍵。
明確主體責任
“過去土地使用方對土壤保護和修復的意識很薄弱。項目建設前的環境影響評價通過，基本上就可以高枕無憂了，“自然之友法律與政策倡導總監及環境律師葛楓告訴中外對話，“生產和開發過程中造成土壤汙染的責任是缺乏認定依據的，土地的使用方經常可以汙染卻不擔責。”
《土壤法》通過明確土壤汙染防治過程中的責任義務，來規範用地過程以及落實被汙染土地的修復治理追責。
在新法中，土地汙染責任主體被細緻地劃分為十三類，包括汙染排放者、建築物和工業設施的拆除者、尾礦庫的運營、管理者、農藥化肥的生產者、銷售者和使用者、土壤修復施工單位、土地使用權人和地方政府等。每一類都被分配了相應的法律責任。在主體有爭議時，《土壤法》將不同性質土地的責任認定工作落實到了相關部門。
被汙染的土地能“債有主”，未被汙染的地塊則分別由監督管理部門與即將使用開發地塊的責任主體承擔汙染風險。土地使用方需要在使用前進行汙染風險評估，在使用過程中避免可能產生汙染的活動，在實施修復活動中確保不會造成汙染擴散。
管控風險
新的《土壤法》將“預防為主、保護優先”的治理原則寫進了法律。
中國環境修復網執行主編高勝達告訴中外對話，“汙染源沒有被切斷，盲目進行修復或者生產建設都是不科學也是不經濟的。”
同時，新法規定，各級政府部門有責任制定和更新包括土壤有毒有害物質、土壤汙染重點監管單位、建設用地土壤汙染風險管控和修復等幾類名錄。張伯駒說打了個比方，“首先得知道家底兒是什麼，才能著手治理。”
《土壤法》也繼承了“土十條”的分類施策原則，根據汙染程度和土地用途將農用地和建設用地分為幾個類別，每個類別的管理措施不同。對未汙染和已汙染的土壤實施區別對待，分別提出保護、管控及修復的針對性措施。
生態環境部土壤司副司長鍾斌在訪談中表示，土壤和大氣不同，後者無法進行完全隔離。而對受汙染的地塊，在完全治理不具有經濟可行性的時候，可以採用風險管控措施，避免它們通過農產品等途徑影響人類健康。
新法落地前，生態環境部曾在今年7月聯合國家市場監督管理總局陸續發佈了農用地、建設用地土壤汙染風險管控標準，為監測、實施、監督工作提供具體標準和要求。包括“受汙染耕地治理與修復導則”在內的其他標準的制定工作也已經進入徵求意見的階段。
“超級基金”在中國落地？
面對大量需要治理的汙染土地，中國面臨資金投入不足的問題。中國土壤修復資金投入在環保產業佔比不到1%。而土壤汙染責任主體認定的複雜性導致修復資金“錢該誰出”的問題成為了困擾。新法的一大亮點是提出汙染防治基金機制。在政府資金不到位而汙染責任一時難以認定時，基金制度或將成為保證汙染得到治理的一道保險。
《土壤法》將在中央和省級層面設立土壤汙染防治基金，用以治理農業用地土壤和無法認定責任人的汙染地塊。
“雖然汙染防治基金制被寫進這部法律裡，但具體制度還有待研究，”高勝達表示。
在毒地治理經驗豐富的美國，“超級基金”（Superfund）的存在使得全國範圍內的汙染場地治理能夠有序地開展。該基金中的資金來自於財政撥款、向可能汙染土壤的化工原料和行業徵收的稅費以及向負有環境損害責任的公司或個人追回的罰款。
目前《土壤法》並未對防治基金的資金來源做明確說明。而關於資金的管理辦法，新法規定將由國務院財政主管部門會同生態環境、農業農村、自然資源、住房城鄉建設、林業草原等主管部門制定。
基金制度對於農業用地的汙染治理將是一個好消息。中國科學院日前公佈的最新研究結果顯示，中國糧食主產區耕地土壤重金屬點位超標率為21.49%，其中重度汙染比重為5.02%，幾大主要糧食產區無一倖免。依靠農產品產生的收益無法支持農用地修復巨大的資金需求。基金制度有可能填補農用地治理方面的部分資金缺口。
信息透明化信號
信息不公開是導致中國土壤汙染嚴重性長久不為公眾所知的重要原因。2005年環境保護部會同國土資源部開始了歷時八年的首次全國土壤汙染狀況調查。但環保部一度以“國家秘密”為由拒絕公開相關調查方法和數據信息。這次預算高達10億人民幣的調查，因為遲遲不公佈調查數據而曾飽受詬病。
《土壤法》規定將“建立土壤環境信息共享機制”，“公眾參與”也被囊括進了基本原則，土壤汙染信息和公眾之間的壁壘或將被推倒。
新法同時規定每十年至少組織開展一次全國土壤汙染狀況普查。生態環境部土壤司副司長鍾斌在訪談中表示普查信息將依法公開。但他同時也提到，出於預防人為干擾普查結果的考量，具體點位信息一般不予公開。
主管官員的表態顯示，中國治理土壤汙染的努力，勢必還會面對很多複雜的情況。但是德國圖賓根大學地球科學學院學者曹左男認為，“從無到有，本身就是一大突破。《土壤法》能夠為國內土壤汙染的防控及治理翻開新的一頁，是很值得期待的。”
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