摘 要
電影《我不是藥神》引發全民熱議抗癌藥價格問題的浪潮還未平息，國家藥品監督管理總局發佈的對長春長生生物科技有限責任公司（以下簡稱“長生生物”）凍幹人用狂犬病疫苗造假的通告和吉林省藥監局對長生生物所生產的批號為201605014-01的吸附無細胞百白破聯合疫苗下發的處罰決定，再次挑起全民在健康問題上原本就十分脆弱的神經。而一篇發自自媒體的《疫苗之王》，用實名的記錄，詳實的描述，起底了中國幾家生物科技企業的資本運作方式和快速獲取鉅額利潤的手段，其中不乏違法問題，但結果似乎都不了了之，這些“疫苗之王”出身草莽，卻讓人感覺遊離在監管之外。這樣一篇文章直接引發了民眾的憤怒，雖然文章當天就被刪除，但 “疫苗安全問題”的討論則愈演愈烈。
8年前年發生在山西的問題疫苗疑致百名兒童傷殘或死亡的事件，2年前山東省疫苗的非法流通案也隨著這次的疫苗問題再次被大眾提及，頻發的疫苗安全讓人不得不審問中國的藥品監管體系是不是存在著重大漏洞？北京市道可特律師事務所爭議解決團隊 將主要從法律的角度分析中國目前的藥品監管體制。
1
中國的藥品監管機構
藥品監管核心的上位法是2015年修訂的《中華人民共和國藥品管理法》（以下簡稱“《藥品管理法》”）第五條規定，
“國務院藥品監督管理部門主管全國藥品監督管理工作。國務院有關部門在各自的職責範圍內負責與藥品有關的監督管理工作。
省、自治區、直轄市人民政府藥品監督管理部門負責本行政區域內的藥品監督管理工作。省、自治區、直轄市人民政府有關部門在各自的職責範圍內負責與藥品有關的監督管理工作。
國務院藥品監督管理部門應當配合國務院經濟綜合主管部門，執行國家制定的藥品行業發展規劃和產業政策。”
這一法條明確了藥品的監管機構為國務院藥品監督管理部門（即國務院藥品監督管理總局）和省、自治區、直轄市人民政府藥品監督管理部門（如此次的涉事部門吉林省藥品監督管理局）。
《藥品管理法》“ 第六條 藥品監督管理部門設置或者確定的藥品檢驗機構，承擔依法實施藥品審批和藥品質量監督檢查所需的藥品檢驗工作。”明確藥品監督管理部門可以設置藥品檢驗機構。
而《中華人民共和國藥品管理法實施條例》（以下簡稱“藥品管理法實施條例”）第二條規定，
“國務院藥品監督管理部門設置國家藥品檢驗機構。
省、自治區、直轄市人民政府藥品監督管理部門可以在本行政區域內設置藥品檢驗機構。地方藥品檢驗機構的設置規劃由省、自治區、直轄市人民政府藥品監督管理部門提出，報省、自治區、直轄市人民政府批准。
國務院和省、自治區、直轄市人民政府的藥品監督管理部門可以根據需要，確定符合藥品檢驗條件的檢驗機構承擔藥品檢驗工作。”進一步細化規定藥品檢驗機構的設置辦法。
由此可見，我國目前的藥品檢驗機構有：（1）國務院藥品監督管理部門設置的藥品檢驗機構——中國食品藥品檢定研究院；（2）自治區、直轄市人民政府藥品監督管理部門設置藥品檢驗機構——省級食品藥品檢驗所；（3）由省、自治區、直轄市人民政府藥品監督管理部門提出，報省、自治區、直轄市人民政府批准設置的地級食品藥品檢驗所。
2
在藥品銷售之前監督機構如何監管藥品生產、經營企業
《藥品管理法》的第二章、第三章共14條明確規定從事藥品生產、經營的企業必須獲取相應許可證，滿足一定的生產、經營條件以及需要符合《藥品生產質量管理規範》、《藥品經營質量管理規範》法規等等框架性的要求。
《藥品管理法》的第五章則概括性的規定了藥品的研發、臨床試驗、獲取批准文號、進口、撤銷批准等內容，基本形成了藥品從生產到銷售的閉環管理。
《藥品管理法》的第八章具體規定了藥品企業和藥品的監督管理辦法，其中值得注意的是以下部分：
“ 第六十三條 藥品監督管理部門有權按照法律、行政法規的規定對報經其審批的藥品研製和藥品的生產、經營以及醫療機構使用藥品的事項進行監督檢查，有關單位和個人不得拒絕和隱瞞。
第六十五條 國務院和省、自治區、直轄市人民政府的藥品監督管理部門應當定期公告藥品質量抽查檢驗的結果；公告不當的，必須在原公告範圍內予以更正。
第六十七條 藥品監督管理部門應當按照規定，依據《藥品生產質量管理規範》、《藥品經營質量管理規範》，對經其認證合格的藥品生產企業、藥品經營企業進行認證後的跟蹤檢查。”
作為上位法，《藥品管理法》明晰了藥品監督管理部門對藥品生產、經營、使用的監督職責和應當定期公告質量抽檢結果並進行認證後的跟蹤檢查的義務。而依據《藥品管理法》制訂的《藥品管理法實施條例》則進一步細化了藥品監督管理機構如何具體履行自己的職責和義務。《藥品管理法》和《藥品管理法實施條例》都強調了“藥品生產企業必須按照國務院藥品監督管理部門依據本法制定的《藥品生產質量管理規範》組織生產。藥品監督管理部門按照規定對藥品生產企業是否符合《藥品生產質量管理規範》的要求進行認證；對認證合格的，發給認證證書。”
所謂的《藥品生產質量管理規範》（其中“生產質量管理規範”的英文全稱是GOOD MANUFACTURING PRACTICES，國際上通常簡稱為GMP），是一套適用於製藥行業的強制性標準，要求企業從原料、人員、設施設備、生產過程、包裝運輸、質量控制等方面按此法規達到衛生質量要求，形成一套可操作的作業規範幫助企業改善企業衛生環境，及時發現生產過程中存在的問題，加以改善。簡單來說，藥品GMP就像是相關企業的執業手冊，想要從事製藥行業，就必須嚴格按照該手冊進行藥品的生產管理。我國現行的《藥品生產質量管理規範》是2010年修訂，2011年3月1日開始施行，與之前的98年的版本相比達到了與世界衛生組織藥品GMP的一致性。企業如果想要獲取藥品GMP的認證證書，需要依照《藥品生產質量管理規範認證管理辦法》（2011年修訂）履行相應程序。企業申請之後，省級以上藥品監督管理部門負責對申請進行形式審查，藥品認證檢查機構對申請資料進行技術審查及現場檢查，符合規定的則發放藥品GMP證書，證書有效期通常為5年，新開辦藥品企業的證書有效期為1年，到期前均可重新申請。在企業獲得藥品GMP證書後，《藥品生產質量管理規範認證管理辦法》第二十八條規定“藥品監督管理部門應對持有《藥品GMP證書》的藥品生產企業組織進行跟蹤檢查。《藥品GMP證書》有效期內至少進行一次跟蹤檢查。”
綜合來看，我國的藥品銷售前的生產監督管理既和國際接軌，也層層細化責任和監督管理辦法，基本形成完備體系且嚴格規範。在企業獲得了藥品的生產資格之後，如何確保其生產的市場上流通的藥品是符合安全的？
3
藥品上市流通後的監督檢查
上述提及的《藥品管理法》第63，65，67條均要求藥品監督管理部門的監督檢查工作要貫穿藥品的審批，生產和經營全過程。
《藥品管理法》第七十條規定，“國家實行藥品不良反應報告制度。藥品生產企業、藥品經營企業和醫療機構必須經常考察本單位所生產、經營、使用的藥品質量、療效和反應。發現可能與用藥有關的嚴重不良反應，必須及時向當地省、自治區、直轄市人民政府藥品監督管理部門和衛生行政部門報告。”
《藥品管理法實施條例》除了進一步細化規定藥品監督管理部門對藥品的抽樣檢測和公告辦法外，針對疫苗類製品有專門規定，“疫苗類製品、血液製品、用於血源篩查的體外診斷試劑以及國務院藥品監督管理部門規定的其他生物製品在銷售前或者進口時，應當按照國務院藥品監督管理部門的規定進行檢驗或者審核批准；檢驗不合格或者未獲批准的，不得銷售或者進口。” 在該條規定的基礎上，原國家食品藥品監督管理總局制訂了《生物製品批簽發管理辦法》（以下簡稱“《批簽發管理辦法》”）於2018年12月開始施行。生物製品批簽發，是針對獲得上市許可的疫苗類製品、血液製品、用於血源篩查的體外診斷試劑以及食品藥品監管總局規定的其他生物製品，在每批產品上市銷售前或者進口時，由指定藥品檢驗機構進行資料審核、現場核實、樣品檢驗的監督管理行為。
《批簽發管理辦法》 第十八條 批簽發可以採取資料審核的方式，也可以採取資料審核和樣品檢驗相結合的方式進行，並可根據需要進行現場核實。對不同品種所採用的批簽發方式及檢驗項目和檢驗比例，由中檢院負責組織論證，各批簽發機構按照確定的批簽發方式和檢驗要求進行檢驗。
第二十一條 有下列情形之一的，產品應當按照註冊標準進行全部項目檢驗，至少連續生產的三批產品批簽發合格後，方可進行部分項目檢驗：
（一）批簽發申請人新獲食品藥品監管總局批准上市的產品；
（二）生產場地發生變更並經批准的；
（三）生產工藝發生變更並經批准的；
（四）產品連續兩年未申請批簽發的；
（五）因違反相關法律法規被責令停產後經批准恢復生產的；
（六）有信息提示相應產品的質量或者質量控制可能存在潛在風險的；
（七）其他需要進行連續三批全部項目檢驗的情形。
由此得知，疫苗類生物製品雖然在每批上市銷售前均需要進行批簽發，但審核方式可以是資料審核的形式審查，也可以是樣品檢驗的實質審查或兩者結合，只有出現一定新情況的生物製品才必須進行全部項目的實質檢驗。毫無疑問，這樣的規定很明顯會導致已經具備成熟工藝和生產經驗的企業放鬆對自己產品安全質量的要求。
當然，我們還有國家藥品監督管理局制訂的《藥品質量監督抽驗管理規定》，確保藥品監督管理部門及其設置或者確定的藥品檢驗機構可以依照規定進行評價抽驗和監督抽驗，以確保人民群眾的用藥安全。而於2015年9月1日施行的《藥品醫療器械飛行檢查辦法》，旨在賦予食品藥品監督管理部門可以針對藥品和醫療器械研製、生產、經營、使用等環節開展不預先告知的監督檢查和2017年修訂施行的《食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》確立了我國的“吹哨人法案”，鼓勵公眾尤其是企業內部人員積極監督企業的生產經營安全。
這一系列的法律、條例、規定、辦法足以構成我國食品藥品的監督管理制度，這次的“疫苗安全問題”就是在長生生物內部員工舉報後，國家藥品監督管理局組織對長生生物開展飛行檢查，發現該企業凍幹人用狂犬病疫苗生產存在記錄造假等嚴重違反《藥品生產質量管理規範》行為。這樣總結來看，我國確實建立起了覆蓋疫苗“研發—生產—流通—接種”全生命週期的監管體系，但發自中國經濟網的一篇題目為《“迷信”進口疫苗毫無必要，我國已建立覆蓋疫苗全生命週期的監管體系》的報道卻在這個人人口誅筆伐國內“疫苗安全問題”的風口浪尖上翻了船，頻發的疫苗問題已經讓國民對於國產疫苗毫無信任感，究竟是什麼原因讓我們一次次爆發“疫苗危機”？
4
“疫苗安全問題”頻發的原因分析
網上有大量的文章對此進行分析和論述，簡要總結來說主要是對於違反法律法規的企業懲罰力度太弱和出現侵權訴訟時要求受害人履行的舉證義務完全不現實。 如此次長生生物被認定為劣藥的吸附無細胞百白破聯合疫苗，吉林省藥監局定格處罰也僅僅是判罰344萬，相對企業獲取的利潤顯得微不足道，本文不再就此論證。
結合前述對我國藥品監管法律法規的梳理，可以發現藥品從生產到上市流通其中最為核心的兩個環節，一個是獲取藥品GMP證書，一個是接受藥品批簽發管理。雖然審核一家企業是否可以獲得GMP證書有詳盡的規範，但如果審核人員違法違規，存在權錢交易的腐敗行為，其簽發的證書後續應該如何處理？法律並沒有相應規定。在（2017）京刑終15號尹紅章受賄罪二審刑事裁定書的認定中，這位前國家藥品監督管理局藥品註冊司生物製品處處長，利用自己的職務便利為多家生物藥品製造企業在藥品的審批事宜上提供幫助，雖然尹紅章受到了刑事制裁，但在其任職期間基於受賄審批的這些證件如何處理卻不得而知。企業的相關責任人是否受到了處罰也無從考證。
而藥品的批簽發管理是可以形式審核的，這種形式審核能否確保企業生產的疫苗符合規範？通過長生生物此次疫苗問題的相關報道，得知狂犬疫苗由於未通過飛行檢查還未在市場流通，而批號為201605014-01的吸附無細胞百白破聯合疫苗已經銷往山東，是在抽檢中發現效價不合規而被處罰。可見該批疫苗通過了批簽發，從《批簽發管理辦法》中無法得知生物製品的批簽發管理是否僅僅檢測疫苗的安全性即可？如果確實如此，對於核心價值在於其效力性的疫苗，流通前的批簽發僅檢測安全性而忽視效力性是否顯得檢測力度不夠？
2016年的山東省疫苗的非法流通案倒逼國務院修改《疫苗流通和預防接種管理條例》，提升了疫苗流通過程中的管理，加強了疫苗的安全性和有效性。而此次的“疫苗安全問題”已經引發全社會對國內疫苗監管問題的大討論，國家藥監局已於7月22日表示將組織對所有疫苗生產企業進行飛行檢查，對違反法律法規規定的行為要嚴肅查處，相信後續還會進一步嚴格疫苗的監督管理，但如果每一次法律法規的完善都是源於對危機的處置，難免會在政府和群眾之間產生信任危機。
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