摘 要：實行宅基地所有權、資格權和使用權“三權分置”是我國新一輪宅基地制度改革的基本方向, 但如何理解宅基地“三權分置”的基本內涵及其功能價值, 並據此探索可能的實現路徑仍是亟待解決的問題。本文借鑑承包地“三權分置”相關研究, 首先詮釋宅基地“三權分置”的基本內涵, 並在探討其產生的功能價值的基礎上, 進一步提出實現宅基地“三權分置”的可能路徑。筆者認為, “三權分置”格局下宅基地農戶資格權應定位為成員權, 具有佔有、收益和處分等權能;而宅基地使用權為用益物權, 包含佔有、使用、收益和處分等權能。宅基地“三權分置”可以實現產權明晰、價值顯化、資源整合、制度完善等四方面功能價值。因此, 探索宅基地“三權分置”必須依據我國基本國情和農村實際, 按照“落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權、適度放活宅基地使用權”的原則, 修改相關法律法規, 同時還要加強配套政策設計, 具體包括推進宅基地農戶資格權和使用權登記制度、實行宅基地農戶資格權有償使用制度、建立宅基地農戶資格權有償退出機制、構建宅基地使用權抵押運行機制、健全宅基地“三權分置”風險保障措施。
一、引言
宅基地是我國農民最重要的財產。中華人民共和國成立以來, 形成於計劃經濟時代、帶有明顯身份性和福利性的宅基地使用制度在保障農民基本居住權利和農村社會穩定方面發揮了極其重要的歷史作用。然而, 隨著我國工業化、城鎮化進程的快速推進, “無償、無限期、無流轉”的宅基地制度在市場經濟背景下顯得極不適應, 甚至給農村經濟社會發展和農民生活福利改善都帶來了不利影響, [1][2]因此, 圍繞宅基地制度的相關改革一直是黨和國家關注的焦點。
縱觀建國以來宅基地制度發展歷程, 大致可以分為三個階段:1949~1962年, 宅基地歸農民私有, 農民可以自由買賣、租賃宅基地;1962~2000年, 宅基地歸集體所有, 農民一律不得私自買賣、出租宅基地;2000年至今, 宅基地所有權仍歸集體所有, 但宅基地上的房屋可以在集體經濟組織內部轉讓, 禁止城鎮居民購買宅基地。[3]時至今日, 在黨的十八屆三中全會和十九大工作報告中相繼提出“賦予農民更多財產權利”、“深化農村集體產權制度改革, 保障農民財產權益”的背景下, 宅基地制度改革再啟征程。2015年初, “三塊地”改革試點在全國部分縣市拉開大幕, 宅基地就是其中的核心部分;2018年中央一號文件明確提出, 探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”, 落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權、適度放活宅基地使用權。據此可以看出, “三權分置”將成為新一輪宅基地制度改革的基本方向。
目前, 學術界就“三權分置”展開的討論大多集中於承包地, 而關於宅基地“三權分置”的研究尚處起步階段, 研究成果甚為缺乏。實際上, 宅基地和承包地雖然用途各異, 但同屬集體土地範疇, 在保障農村經濟社會發展和農民基本權益方面具有相似作用, 改革實踐中面臨的困難也有相通之處, 因此, 可以借鑑承包地“三權分置”辦法, 對宅基地實行所有權、資格權和使用權“三權分置”。本文將借鑑承包地“三權分置”相關研究, 首先詮釋宅基地“三權分置”的基本內涵, 並在探討其產生的功能價值的基礎上, 進一步提出實現宅基地“三權分置”的可能路徑。
二、宅基地“三權分置”的基本內涵
當前, 宅基地實行所有權、使用權“兩權分離”, 所有權屬於集體經濟組織, 使用權為集體經濟組織內成員依法在集體所有的宅基地上享有的建造房屋以使用居住的權利, 具有一定資格的集體成員才能取得宅基地, 因而宅基地使用權具有成員權和用益物權的雙重屬性。[4]現行“集體所有、成員使用、無償取得、長期佔有、限制流轉”的宅基地制度主要是為了保障農民居住權, 然而隨著我國城鄉社會結構的變化, 該制度面臨的問題也日益突出, 其中最大的挑戰就是如何平衡宅基地居住保障功能和財產價值功能。[5]為了進一步保留和發揮宅基地居住保障功能, 同時更好地實現宅基地財產價值功能, 賦予農民更多財產權利, 2018年初, 原國土資源部部長姜大明在全國國土資源工作會議上首提推進宅基地“三權分置”, 將宅基地由目前的“兩權” (所有權和使用權) 進一步細分為“三權” (所有權、資格權和使用權) , 按照“落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權、適度放活宅基地使用權”的原則探索改革路徑。實際上, “兩權分離”和“三權分置”下的宅基地所有權並無差異, 是指集體經濟組織作為所有者依法對宅基地享有的佔有、使用、收益和處分的排他性完全權利。所以, 對分離後宅基地農戶資格權和使用權的權利內涵進行清晰界定才是宅基地“三權分置”的關鍵所在。
1. 權利性質
界定宅基地農戶資格權和使用權的權利內涵, 首先需要明確二者的權利性質。而如何定位宅基地農戶資格權和使用權的權利性質, 可以從承包地“三權分置”的相關研究中得出一些啟示。當前, 學術界關於承包地“三權分置”后土地承包權和經營權權利性質的討論可謂眾說紛紜, 其中主流觀點大致分為兩種:一種觀點基於權能分離理論, 認為承包權和經營權均為物權, 承包權是農戶憑藉集體成員資格獲得的一種單獨物權性質的財產權, 而經營權源於承包權, 並負載著促進農業發展、農民增收的功能, 因而也應是一種物權。[6][7]另一種觀點認為承包權是一種資格, 而並非是一種實實在在的財產權, 因而承包權屬於成員權的一種, 經營權才屬物權範疇。[8][9]顯然, 不同的權利性質必然導致權利內涵的迥異。針對上述第一種觀點, 有學者認為土地承包經營權作為一項物權, 無法再分解為土地承包權和土地經營權兩項物權, 這不符合他物權設立的基本法理。同時, 還有學者指出, 在同一宗土地上設置過多的權利容易造成現行法律體系的混亂和相關權利內容間的齟齬, 在既有的產權體系之上對土地承包經營權的內容或權能進行豐富和完善顯得更為合適。[10][11]
“三權分置”下的宅基地農戶資格權、使用權對應於土地承包權、經營權, 農戶資格權以延續土地的居住保障功能為功能定位, 只是明確了獲取宅基地的資格, 是一種身份性權利, 並非實實在在的財產權;而宅基地使用權以促進農村發展、實現農民增收為功能定位, 要保障該功能實現, 則需要將其定位為實實在在的物權。綜上, 筆者認為, 明確及創設具有成員權效力的農戶資格權和具有物權效力的宅基地使用權, 將宅基地農戶資格權定位為成員權、宅基地使用權定位為對集體所有宅基地的用益物權, 即可在符合“一物一權”原則下, 實現宅基地所有權、資格權和使用權並存於一物。這種產權制度也符合“宅基地所有權 (集體) ———宅基地農戶資格權 (成員) ———宅基地使用權 (使用者) ”的物權分離邏輯, 在立法技術和修法成本上具有一定優勢。
2. 權能範圍
確定宅基地農戶資格權和使用權二者性質之後, 需要進一步明晰其權能範圍。在此, 同樣可以從承包地“三權分置”中得出相關啟示。關於土地承包權, 一些學者將其權能簡單概括為佔有和處分權, [12]這種界定方式顯然過於籠統, 為了更好地實現土地承包權權利功能, 另一些學者將土地承包權的處分權能進一步細分為收益權、繼承權、退出權等權能。[13][14]而在界定土地經營權權能時, 學者們對土地經營權所包含的佔有權、使用權和收益權這三項權能大體上持肯定態度:土地經營權流轉後, 土地經營權獲得者享有對承包地的佔有權、在承包地上進行農業生產的使用權以及使用承包地獲得經營利潤的收益權;[15][16]而關於處分權的表述則莫衷一是, 一些學者認為土地經營權享有“一定範圍的處分權”, 或者簡單將處分權具體化為“抵押和入股的權利”, 還有一些學者直接在其研究中不涉及該項權能的表述。[17][18]
筆者認為, 對於宅基地農戶資格權, 其主要特徵如下:一是作為成員權, 它屬於一種身份性權利, 承擔著重要的居住保障功能;二是權利主體必須為本集體經濟組織內成員;三是作為一種身份性權利, 其流轉必須受到嚴格限制, 通常只允許其在本集體經濟組織內流轉;四是當權利人所在家庭完全脫離集體經濟組織, 轉為非農戶口時, 可主動放棄該項權利, 將其有償歸還給集體。因此, 農戶資格權權能範圍應該包括: (1) 佔有權, 表現為宅基地分配資格的維持權、流轉到期收回權及利用的監督權; (2) 收益權, 表現為徵收補償權以及有償流轉、退出等權能; (3) 處分權, 分為轉讓權、繼承權和退出權三種, 具體表現為通過轉讓成員資格或轉移成員權利的行為、符合宅基地繼承條件的繼承人對宅基地進行合法繼承的權利、自願放棄申請宅基地以及將宅基地退還給集體經濟組織的權利。
而對於宅基地使用權, 其主要包括如下特徵:一是作為用益物權, 它屬於實實在在的財產權, 承載著促進農村發展、實現農民增收的功能;二是理論上本集體經濟組織之外的社會群體也可成為其權利主體;三是作為一項財產性權利, 其可以通過出租、贈與、繼承和抵押等方式自由流轉;四是它屬於有限期物權, 存續期限由宅基地農戶資格權權利人和使用權權利人約定。因此, 宅基地使用權權能範圍應該包括: (1) 佔有權, 即宅基地流轉後, 由宅基地使用者直接佔有; (2) 收益權, 表現為農戶資格權被動滅失受償和主動有償流轉、退出等權能; (3) 處分權, 具體為在符合規定的條件下, 對宅基地進行抵押的權利。
當然, 考慮到宅基地的敏感性, 現階段除了明確宅基地“三權分置”後農戶資格權和使用權的權利性質和權能範圍外, 還需要對各項權能進行更細緻的制度設計。就農戶資格權而言, 在對其各項權能進行制度設計時, 應該對佔有條件、佔有方式、佔有期限、繼承條件、繼承資格、繼承方式、流轉對象、退出補償標準等予以重點關注;就宅基地使用權而言, 則應該嚴格限定流轉期限和用途, 禁止城裡人購買宅基地用於房地產開發、建設別墅大院和私人會館等。
三、宅基地“三權分置”的功能價值
學術界圍繞承包地“三權分置”產生的功能價值和積極作用進行了大量總結和闡述。如孫德超等認為, 農地“三權分置”具有維護農民財產權、促進規模經營、推進農業現代化、加快勞動力轉移、優化社會權利關係等價值意蘊;[19]黃祖輝認為, “三權分置”的理論價值在於表明了產權的可分性, 而實踐價值則主要體現在提高農地配置效率, 優化生產要素的空間配置, 促進工業化、城鎮化和農業現代化的協調發展;[20]潘俊認為, 農地“三權分置”突破了承包地流轉的身份限制, 破解了農地抵押融資的困境, 兼顧了農地制度的效率與公平;[7]陳朝兵將農地“三權分置”的功能作用概括為要素功能、主體功能、制度功能和價值功能。[22]總的來看, 宅基地“三權分置”釋放的價值和作用與承包地相比, 既有相似之處, 也有自身特點, 因此, 在總結宅基地“三權分置”的功能價值時既要充分借鑑, 也要區別對待。筆者對宅基地“三權分置”產生的功能價值概括如下:
1. 產權明晰功能
資源配置的有效性取決於產權界定的清晰度, 長期以來“集體所有、成員使用、無償取得、長期佔有、限制流轉”的宅基地制度造成宅基地權利邊界模糊、權能關係混亂, 宅基地所有權遭到嚴重忽視, 使用權實際淪為農民私有權。通過“三權分置”, 宅基地所有權、資格權和使用權“三權”權能明確、邊界清晰, 有利於維護所有者、佔有者和使用者各方權益。對於所有者而言, 宅基地“三權分置”有利於堅持和鞏固集體土地所有制, 集體經濟組織主體地位得以彰顯;對於佔有者而言, 則有利於維護農民的集體經濟組織成員權益, 既實現了宅基地財產價值功能, 增加了農民財產性收入, 又保留了宅基地居住保障功能, 保障了農民長期保留或自願退出宅基地的權利;對於使用者而言, 宅基地“三權分置”能夠有效保證其合法權益, 為其利用宅基地抵押融資提供法律保障。
2. 價值顯化功能
2007年頒佈的《物權法》雖然從私法角度明確了宅基地使用權的用益物權性質, 但並未賦予其完整的用益物權屬性。宅基地使用權人對宅基地僅享有佔有和使用的權利, 原則上只能由宅基地使用權人利用宅基地建造住宅及附屬設施供其居住和使用, 與土地承包經營權相比少了收益權, 更不能將宅基地使用權流轉。同時, 1995年頒佈的《擔保法》規定, 宅基地使用權不得抵押。這些規定雖然在保護農民居住權方面起到一定作用, 但同時也抑制了宅基地的價值, 否定了宅基地的財產屬性, 顯然是不公平的。宅基地“三權分置”格局下, 宅基地所有權仍屬集體經濟組織所有, 允許農戶資格權在集體經濟組織內自願、有償流轉和退出, 允許使用權在一定條件下、一定期限內流轉和抵押, 可以有效顯化宅基地財產價值, 增加農民財產性收入。
3. 資源整合功能
數據顯示, 自1995年到2011年, 我國農村人口年減少量達1100萬人, 但農村建設用地總規模不僅沒有減少, 反而還增加了近27萬km2, 人均農村居民點用地達259m2, 遠超人均150m2的國家標準。[23]一方面, 大量農民工進城, 其擁有的宅基地缺乏退出和流轉渠道, 處於閒置狀態;另一方面, 切實需要宅基地的農民又得不到滿足, 造成了資源的極大浪費。通過“三權分置”, 宅基地農戶資格權可以在集體經濟組織內部實現有償流轉和退出;在符合規劃和用途管制的前提下, 宅基地使用權可以在更大範圍內實現有償、有限期流轉, 宅基地用途不再侷限於農民自用, 既有利於盤活存量閒置資源, 又可以將農村勞動力更順利地向城市二、三產業轉移。總體而言, 宅基地“三權分置”將促進城鄉資源的配置與整合, 實現資源互補、要素集約、城鄉統籌發展的新格局。
4. 制度完善功能
宅基地“三權分置”作為農村土地產權制度的重大創新, 將對我國農村土地制度改革產生深遠影響。首先, “三權分置”將宅基地農戶資格權的流轉限定在集體經濟組織內, 而將使用權的流轉對象擴展到更大範圍, 宅基地收益必然顯著增加, 流轉動力將全面激發;其次, 流轉收益增加後, 集體經濟組織也會有更多財力促進宅基地有償退出;最後, 宅基地有償流轉和退出充分顯化了宅基地價值, 將倒逼對宅基地實行有償使用。實行這一系列改革對我國農村土地制度的與時俱進具有重要意義, 且宅基地“三權分置”和承包地“三權分置”同步推行、雙管齊下, 將化解當前農村土地制度改革面臨的諸多難題, 釋放巨大的改革紅利, [24]將對我國農村土地制度相關法律、法規、政策的修改和完善產生連帶作用。
四、宅基地“三權分置”的實現路徑
宅基地制度改革與創新, 不僅是一項農村土地產權制度變革, 更關係到整個國家的經濟運行和社會發展等諸多問題, 其中必然會涉及到相關法律的修改和政策的調整。建立並完善宅基地“三權分置”的相關制度設計是實現宅基地“三權分置”以及切實保障各方利益的前提條件。因此, 在探索宅基地“三權分置”的實現路徑時, 必須堅持一定的原則, 從我國基本國情和農村實際出發, 提出一條高效、可行的實現路徑。
1. 基本原則
(1) 落實宅基地集體所有權, 鞏固農村土地集體所有制根本地位。農村土地集體所有制是宅基地集體所有權的泉源, 而宅基地集體所有權又是農戶資格權和宅基地使用權的基礎和本位。因此, 不改變宅基地集體所有的性質是宅基地“三權分置”的根本, 同時還要進一步落實集體經濟組織對宅基地依法享有的佔有、使用、收益和處分等權利, 強化集體經濟組織在宅基地配給、流轉、退出等方面的監督管理職責, 明確集體經濟組織參與宅基地流轉和徵收時的收益分配, 維護集體土地權益。
(2) 保障宅基地農戶資格權, 維護農民居住權益, 尊重農民主體地位。宅基地農戶資格權和土地承包權功能類似, 前者是為了保障農民基本居住權利, 後者則起到基本社會保障功能。現階段在多數農村地區, 宅基地仍承載著重要的居住保障功能, 因而宅基地農戶資格權也應保持長久不變。無論宅基地如何流轉, 都要以維護農民居住權益為前提;農戶有權自願有償放棄資格權或將其流轉給集體經濟組織內成員, 但應以其在城市穩定就業和穩定居住為前提, 不得以退出宅基地資格權作為農民進城落戶的條件。
(3) 適度放活宅基地使用權, 顯化宅基地價值, 賦予農民更多財產權益。與承包地“三權分置”要求“放活經營權”不同, 宅基地使用權被明確為“適度放活”, 鑑於全國各地經濟發展的差異, 各地應結合地方實際, 在風險可控範圍內適度放活宅基地使用權, 顯化宅基地價值, 賦予農民更多財產權益。但考慮到宅基地的敏感性, 宅基地使用權在向非集體經濟組織成員流轉時, 必須限定流轉期限, 防止“流轉”變性為“買賣”, 同時嚴格限定用途, 禁止城裡人購買宅基地用於房地產開發、建設別墅大院和私人會館。
2. 法律保障
現行法律體系中涉及宅基地的法律法規主要有《物權法》、《擔保法》和《土地管理法》等, 只有通過這些法律法規的修改, 才能為宅基地“三權分置”提供必要的法律保障。鑑於修法的複雜性以及筆者的專業背景, 本文不打算對上述法律法規的具體條款提出修改意見, 而是按照宅基地“三權分置”基本原則, 對現行法律法規修改提出相關要求。
(1) 宅基地集體所有權。當前宅基地集體所有權的法定權利主體仍是“農民集體”這一虛擬主體, 而《民法總則》已經賦予了集體經濟組織法人地位, 相對於遊離於主體範圍之外的“農民集體”的概念, 賦予“集體經濟組織”為宅基地集體所有權的民事主體地位, 更有利於相關權利的行使。因此, 首先需在相關法律法規中明確集體經濟組織法律地位;其次, 賦予宅基地集體所有權的佔有、使用、收益和處分等完全權能, 尤其是收益和處分等權能, 明確集體經濟組織有權按照一定的比例參與宅基地流轉和徵收時的收益分配, 保障集體經濟組織能夠不受公權力過多約束, 自主管理監督宅基地配給、流轉、退出等。
(2) 宅基地農戶資格權。當前, 無論是宅基地“三權分置”還是承包地“三權分置”都處於理論探討階段, 現行法律體系尚無農戶資格權的概念。因此, 當務之急是賦予宅基地農戶資格權相應法律地位。首先, 需將農民成員權在《民法典》中予以明確, 進而通過修改相關法律法規, 明確宅基地農戶資格權的成員權屬性, 同時其權能範圍進行清晰界定, 具體前文已有提及, 不再重複;其次, 對於農戶資格權流轉, 因為其主要功能是保障農民基本居住權利, 所以應該將其流轉範圍限定在集體經濟組織內, 流轉方式限定為轉讓、互換、贈與、繼承等, 不包括抵押和擔保。
(3) 宅基地使用權。當前法律體系下宅基地使用權權能和“三權分置”下的宅基地使用權大相徑庭, 因此, 同樣需要在相關法律法律中對宅基地使用權的物權性質和權能範圍進行重新界定。對於宅基地使用權流轉, 由於其主要功能是顯化宅基地價值, 賦予農民更多財產權益, 因而流轉方式包括租賃、贈與、繼承和抵押等, 流轉對象可以為集體經濟組織外成員, 但應對流轉期限和用途作嚴格限定, 流轉期限不宜過長, 禁止城裡人購買宅基地用於房地產開發、建設別墅大院和私人會館。關於宅基地使用權抵押, 相關法律法規應明確宅基地使用權可以抵押, 但農戶資格權不可抵押;抵押客體應以確權登記的宅基地為限, 超標的宅基地不允許抵押;抵押期限不允許超過流轉期限;在抵押權實現時, 同等條件下應給予原資格權人優先購買權, 或原資格權人無意購買時, 可由集體經濟組織優先有償收回。
3. 配套政策
如前文所述, 宅基地“三權分置”尚處於中央政策號召階段, 不僅沒有法律保障, 也缺乏政策支持。因此, 推行宅基地“三權分置”, 除了從立法角度提供必要法律保障外, 還需從農戶資格權和使用權“兩權”登記、農戶資格權有償使用退出、使用權抵押運行以及風險防範等方面設計一系列配套政策, 才能有效發揮政策價值。
(1) 推進宅基地農戶資格權和使用權登記制度。自2014年國務院頒佈《不動產登記條例》以來, 宅基地確權登記發證工作取得明顯進展, 但國家尚未對“三權分置”格局下農戶資格權和宅基地使用權歸屬不同權利主體時的登記發證工作出臺相關政策文件。“三權分置”以權利的清晰界定為前提, 因而需創新宅基地確權登記制度, 對其實行“登記生效主義”, 分別對宅基地農戶資格權和使用權設置登記規則, 一方面確定農戶資格權權利主體、客體範圍、權利性質等, 使農民基本居住權利得到保障;另一方面明確宅基地使用權權利主體、面積、用途和期限等, 保護宅基地使用權轉入方合法權益。
(2) 實行宅基地農戶資格權有償使用制度。農民基於集體經濟組織成員身份“無償無期限”取得一定面積的宅基地農戶資格權, 這既是合法也是合理的, 但該權利也應該有一定的界限, 不能因歷史遺留的原因任憑農民超標無償佔用宅基地。因此, 各地應根據當地實際情況, 規定人均宅基地佔用面積, 然後依據家庭人口劃定每戶宅基地佔用標準, 未超標的屬無償使用範圍, 對超標超佔的部分督促其在規定期限內拆除, 規定期限內未拆除的實行有償使用制度, 徵收宅基地超標使用費, 並逐年遞增, 以此促進宅基地節約集約利用。
(3) 建立宅基地農戶資格權有償退出機制。基於宅基地農戶資格權權能, 對於已經在城市穩定就業和穩定居住的農戶而言, 其有權在自願有償的前提下放棄宅基地農戶資格權, 因此應建立宅基地農戶資格權有償退出機制。首先, 需明確集體經濟組織在宅基地退出過程中的管理監督職能, 這也是落實宅基地集體所有權的客觀需要;其次, 應科學核算宅基地價值, 合理制定農戶宅基地退出補償標準, 保護農民財產權益;最後, 還需從貨幣補償、社會保障、就業安置等方面探索多元化補償形式。此外, 應充分尊重農民意願, 維護其主體地位, 不得以退出農戶資格權作為農民進城落戶的條件。
(4) 構建宅基地使用權抵押運行機制。法律保障和明晰的產權登記是宅基地使用權抵押實現的前提, 在此基礎上, 還需構建科學的宅基地價值評估體系, 合理測算宅基地價值;建立宅基地流轉、抵押、評估中介組織, 為宅基地抵押提供服務平臺。此外, 還應借鑑國外經驗, 鼓勵各類銀行和農村金融機構設立政策性的“土地信貸銀行”專門支持宅基地抵押貸款。最後, 需明確宅基地抵押監管主體, 強化監管職責, 對宅基地評估、處置、增信措施等方面作出具體規定, 從而構建一整套宅基地使用權抵押運行機制。[25]
(5) 健全宅基地“三權分置”風險保障措施。“三權分置”為實現宅基地流轉、抵押提供了可能, 同時也不可避免地隱含著一定風險, 因此必須構建一系列風險保障措施應對各類風險的發生。首先, 針對一些農戶追求短期經濟利益, 面臨失去宅基地的風險, 各地應預設一定的指導機構, 專門服務於宅基地流轉和抵押工作, 同時完善農村住房保障制度;其次, 針對宅基地流轉可能存在的“長期佔用”、“房地產開發”等風險, 要加強宅基地流轉監管機制, 強化監管力度, 嚴格控制流轉期限、用途, 禁止城裡人購買宅基地用於房地產開發、建設別墅大院和私人會館;最後, 針對宅基地使用權抵押可能存在的處置風險, 需建立宅基地抵押強制保險制度, 強化抵押風險規避、減少、分擔和保障機制建設。
基金： 國家自然科學基金面上項目“農村建設用地發展權轉移增值收益共享研究:形成機理、分配策略及治理機制” (編號:71774086); 江蘇高校哲學社會科學優秀創新團隊“城鄉統籌與農村土地制度創新” (編號:2015ZSTD004); 安徽省高校人文社科重點研究基地項目“市域尺度下旅遊用地節約集約利用評價研究——以蕪湖市為例” (編號:SK2017A0269) 的階段性研究成果;
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