老人：我們無親無靠，為什麼進不了敬老院?
養老院：我們也是迫不得已，沒有擔保人或者監護人，生病住院誰來簽字?神志不清誰來付養老費?關鍵一點是，老人收進來，就不能往外推了……
你可知道，
有這麼一群人，想住養老院，卻因為找不到擔保人而被拒收;
有這麼一群人，在家摔倒半天才能爬起來，病倒幾天也沒人發現，突發疾病因為沒人簽字，做不了手術、住不了醫院;
還有這麼一群人，不敢病倒不敢死，古稀之年還得照顧三四十歲的自閉症患兒，他們唯一的希望是比殘障孩子多活一天……
據統計，僅在北京，特殊家庭(失獨、孤寡、殘障、空巢)老年人就已經達百餘萬，他們的養老需求比正常家庭的更凸顯，他們的生活也比常人更艱難……
2015年7月，為了解決特殊家庭老年人在入住養老機構，接受緊急醫療救助等服務時遇到的相關手續辦理困難等問題, 北京市民政局依據《中華人民共和國老年人權益保障法》和《北京市人民政府關於加快推進養老服務業發展的意見》等政策規定,發佈了《特殊家庭老年人通過代理服務入住養老機構實施辦法》。
同年11月，通過向社會公開招標的方式，成立於2015年9月的北京市英碩扶老公益基金會，後更名為北京扶老助殘基金會，被選定為特殊家庭老年人入住養老機構的代理服務機構，為特殊家庭的京籍老人代理辦理入住養老機構、緊急就醫手術簽字等事宜。
至此，由公益組織做代理擔保的嘗試開始了，這個開全國之先河的項目，一切都只能是摸著石頭過河。如今三年期滿，項目再起航之際，北京扶老助殘基金會的副秘書長陳亞輝向記者介紹了該項目的嘗試發展歷程。
唯一具有委託擔保服務資質的公募基金會
養老代理模式探索 經歷了三個發展階段
2015年，第一批參加計劃生育的人已經進入老齡化階段，還有一部分人的孩子已經不在了，身體狀況也不行，有強烈的入住養老機構的需求，而現在通行做法是入住養老機構必須有委託擔保人。這對於計劃生育特殊困難家庭的老人造成了很大的困擾，一方面是老人需要求人做擔保，內心不太樂意;另一方面是隨著年齡越來越大，風險越來越高，很多人不願意承擔資金及風險問題。
讓公益組織來解決失獨老人入住養老機構和就醫的問題，這是北京市民政局出臺政策的初衷。
面對這個高風險而又沒有經驗可借鑑的項目，北京扶老助殘基金會一切從零開始梳理，發展探索至今，經歷了三個階段，由基金會直接提供和由基金會搭建平臺整合的服務內容幾乎涵蓋了老、病、死的方方面面。
第一階段：梳理嘗試 代理服務階段
2015年，北京扶老助殘基金會一切從零開始梳理。相關法律流程是怎樣的?標準怎麼制定?具體服務內容是什麼?服務對象又是誰?
陳亞輝副秘書長介紹說，在承接了“代理服務”項目之後，用了半年的時間來梳理相關的法律、法規及流程，並與民政局細緻溝通相關的標準、服務等內容，直到2016年年中的時候才開始正式做項目。確定的一個核心問題是解決老人們當時最緊迫的問題，即入養老機構的擔保問題和緊急就醫手術的擔保問題。
看似簡單，實則不易。
以就醫擔保為例，首先是老人特別相信你的前提下才有可能發生這樣的擔保服務;其次是瑣碎，一個手術前後需要7個簽字，在北京的一個三甲醫院，來來回回的人工成本可能至少需7個半天的時間。
第二個階段：委託監護階段。
代理服務項目實施以來，基金會發現特殊家庭老年人的養老需求是多方面的，委託代理只是解決了他們在喪失完全行為能力之前的養老問題，一旦喪失完全行為能力之後，資產如何託管、醫療救助決定由誰作出、殘障孩子如何託養、甚至百年後事如何料理……這都是該類人群普遍關注和焦慮的問題。
實際上老人需要的是在他們自身沒有贍養人或是贍養人不具備贍養能力的情況下，能有一整套的、系統化的方案來解決他們的養老問題。整個養老解決方案需要包括三個步驟的考慮：第一步是解決確權、監護和風險控制問題;第二步是解決資金託管、監管和支付的問題;在前兩步的基礎上，第三步解決精準養老的問題。
2017年，《中華人民共和國民法總則》頒佈實施，明確了成年人監護內容，提出“意定監護”。意定監護，是一項讓老年人自主選擇失智失能後監護人的制度。這種制度在美國、日本等發達國家都已非常成熟，但在國內還鮮有機構開展相關服務。
2018年，恰逢北京市老齡協會推出了老年人監護服務試點，北京扶老助殘基金會承接了試點工作，對於特殊家庭老年人可以直接指定北京扶老助殘基金會作為他們的監護人，對於殘障子女老人需要通過遺囑指定的形式，把監護權轉給基金會。
陳亞輝進一步解釋道，老人在頭腦清醒的時候，和基金會之間是委託代理的關係，在他失智失能，喪失完全行為能力之後，與基金會之間是一種監護的關係。作為監護人，基金會可以動用他的資產，很好的在這個階段，在這種特定的場景下，解決了他的各種擔心。除了本人的處理之外，還有的需要顧及子女，比如家裡有自閉症或者唐氏患兒的，老人百年後，基金會可以動用他的資產繼續照顧。
陳亞輝總結說，最開始的初心實際上是解決老人入住養老機構和緊急就醫的擔保代理問題，然後在服務過程中，發現老人的養老需求是全生命週期的，甚至還有孩子的需求。這就需要從法律層面上，有一個比較妥善的安排，即監護制度，然後在監護制度的前提下，來安排資產託管，解決特殊情況下的這個擔憂。
這就形成了現在的模式，老人的各種事情有一個專業的機構來幫他解決、幫他判斷，他的資金委託給第三方金融機構，幫他支付給他需要服務的機構。
第三階段：從試點轉為長期項目服務縱深持續拓展
2018年11月18日，是代理服務項目的一個節點，作為政府採購項目，三年的週期結束，但是服務並不能結束。因為項目一旦啟動就無法停下來，必須往前走。一方面是服務需要到老人百年之後，另一方面是有的老人已經喪失了完全行為能力。
在三年落地工作的執行下，基金會根據老年人的實際需求和意願做了大量的調研和實踐研究，並走訪了多家大型律所、金融機構、養老照護機構，同時借鑑了一些國外的先進做法，對原有“代理服務”項目進行了優化和升級。
優化升級後的“代理服務”項目，通過政策法規體系與社會服務保障的“雙結合”，將徹底解決特殊家庭老年人在權益保障、監護法規、養老服務、就醫服務、子女照護等方面的問題。
廣大特殊家庭老年人熱切盼望優化升級後的“代理服務”項目由政府推向縱深，讓他們在周邊、身邊、床邊感受到政府的關心和溫暖。優化升級後的項目將立足於我市老齡事業發展總體要求，著眼於未來全面可持續發展，從立法層面創新特殊家庭老年人權益及養老保障的法律法規;從政府層面統一管理機制、明確權責;從社會層面建立特殊家庭老年人養老服務體系，從而樹立起以法律為依據、以制度為保障的老年人權益與養老服務新理念，建立起政府、社會、家庭、個人共同參與，協同發展的特殊家庭老年人權益與養老服務新機制。
在此情況下，北京市民政局頒發了《關於支持特殊家庭老年人入住養老機構代理服務長期執行的通知》，基金會獲得了長期執行項目的授權，解除了時間的限制。
與此同時，面對老年人不同的養老需求，比如失獨老人是不願意與其他老人住在一起，因為逢年過節子女的探望對他是一個刺激;又比如關於殘障家庭，老人的養老需求和患兒的康復需求是不一樣的。
為了滿足特殊家庭的養老需求，主管部門和負責京津冀協同發展的部門牽頭，希望在北三縣(香河、大廠、三河)建立特殊家庭的養老基地。一方面是成本降下來了，另一方面是也符合首都疏解功能，老人對地理位置也沒有特殊需求。
項目實施 主要解決四個痛點
政策出臺之後，曾希望現有的公募基金會或者相關的組織能承擔這樣的角色，但是大家評估後，覺得這是個全新的項目，沒想清楚怎麼做，重要的是，做這件事的風險極高，很容易惹官司。公益組織操作這樣的項目，雖然解決了很大的民生問題，但是操作的風險是非常大，有很多的不確定性。
從2015年開始到現在，北京扶老助殘基金會提供委託擔保和緊急就醫簽字服務500餘次，入戶走訪和探望特殊家庭老年人1000餘戶，接待特殊家庭老年人來電來訪3000餘次，很好地解決了該類老年人由於子女無法盡贍養義務，而造成的因缺少擔保人簽字，面臨無法緊急醫療救助、無法入住養老機構等問題。
北京扶老助殘基金會承接項目後，主要解決的是四方面的痛點，精準的精神慰藉、專業的照顧、資金託管及支付以及喪失行為能力之後的監護。陳亞輝介紹了項目創造的幾個比較有特色的地方：
首先，“‘代理服務’項目是2017年《中華人民共和國民法總則》頒佈實施前的一個有益探索。”
第一， “代理服務”項目通過委託代理的方式來解決現實問題，而監護制度則從根本上明確了老人在完全或部分喪失民事行為能力(如意識不清，無法表達個人意願)後的權益保護問題。
第二， “代理服務”項目更多的是指老人在沒有失去民事行為能力(頭腦清醒)時，一種委託代理服務，而監護制度涉及的人群和內容更加全面。它不僅可以緩解老年人由於身體和智力逐漸衰退而帶來的生活照料、入住養老機構、生病就醫的問題，還解決了被監護人財產管理問題，可以解決老年人完全或部分喪失民事行為能力後的養老和醫療支付問題。
所以基金會在進行代理服務的同時，推出了監護服務。當老人一旦喪失行為能力之後，基金會作為他的監護人，解決老人沒有兒女或者兒女沒有贍養能力的情況下引起的一系列問題。
其次，開創的是以產養老的全新模式。
第一，項目設定了應急保證金制度。所有老人在基金會都存放有6萬的保證金，在緊急就醫的時候，可以由基金會幫老人進行支付。除了醫療方面，還適用於老人突然離世的喪葬費用，以及在養老院出現暫時資金問題時，先行支付。這個解決的是老人在頭腦清醒時遇到的各種突發事件，他自己不能處理，而由基金會代為處理的問題。
第二，資產第三方託管。根據服務規定，基金會接受特殊家庭老年人委託後，雙方將首先簽訂書面委託代理協議，申請人可以所選擇以資金或者資產作為保證手段，資金和資產託管在央企金融機構。基金會根據老人的綜合情況，推薦與其經濟條件和身體狀況相適應的養老機構與其他相關服務機構，由老人自主選定，簽訂多方服務協議。這個一方面保證委託人的資金安全，同時保證入住養老機構及醫療花費所需的資金持續支付能力。
這裡值得一提的是，項目服務的對象，主要是針對享受不了低保，又找不到人做監護的特殊家庭人群，前提是有一定支付能力的老人，而且是以入住養老機構為前提。但是陳亞輝也坦言，這個項目其實是創新選擇和底線選擇，創新是這個項目是特殊家庭養老的創新解決方式，底線是我們向特殊家庭養老提供兜底服務，如果老人找不到人做監護人，基金會會幫助他們。
隨著中國老齡化越來越嚴重，北京市老齡人口也在持續劇增中，截至2018年11月底，北京市現有常住老年人口353.31萬，其中獨居老人數量已達到30萬，無子女家庭也已超過5萬。“尤其對於失獨、鰥寡孤獨和兩老一殘或一老一殘疾這樣的殘障家庭，這些特殊家庭裡的老人會面臨很多難題。”解決他們的問題，北京扶老助殘基金會做出了有益探索。
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作者/ 於俊如
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