“凸”字形的京師，分為內城和外城，滿漢分城而居，分城而治。“旗人”均住在內城和西郊三大營，“民人”也就是老百姓，居住在外城。
當時的京畿地區，存在三個管理圈層。其中皇城主要屬於京師禁衛軍系統，由皇帝掌控；內城、外城以及近郊，由步軍統領和五城察院、兵馬司管理；再外圍的區域則由順天府下轄的大興、宛平二縣負責。
如果穿越到大清的京城，有事找衙門，應該往哪兒走？
“老北京”可能會告訴你，明、清兩代，北京的地方政府是“一府兩縣”，這“一府”指的就是順天府，“兩縣”則是以中軸路劃分的宛平縣和大興縣（不是現在的大興區，名字雖然沿襲，但是轄區不同）。
這裡說的順天府可不是連鎖超市，作為行政單位，府比省低一級，比縣高一級，大約相當於現在的市。
有段相聲叫《誇住宅》，其中甲問乙是哪裡人，乙說：我是順天府。甲說：順天府是四路飛虎廳，代管二十四州縣，通、三、武、寶、薊、香、寧、霸、保、文、大、固、永、東、大、宛、涿、良、房、昌、順、密、懷、平，不知道您是哪一縣呢？
當年的順天府，比如今的北京市管轄範圍更大，可以說是囊括了京津冀。
朝廷希望京畿能成為“首善之地”，但這裡上有皇族旗人，下有平民百姓，再加上各路官員，想要管好可不容易。清朝刻意抬高了順天府尹的地位，一般知府為從四品官階，而順天府尹卻是正三品官，還擁有直接見聖的特權。老話兒說的“京官兒大三級”就有這層意思。
順天府的辦公地點在皇城東北角，今天的交道口東公街45號。如今，順天府府衙只剩下大堂，據說當年堂上還掛著雍正皇帝親筆題字：“畿甸首善之區，必政肅風清，乃可使四方觀化，非剛正廉明者，曷克勝任。”
雖名義上貴為“京官”，但順天府尹真正能管的，其實是北京城牆之外的地區，對於城牆內的事，他能過問的並不多。
為什麼說順天府管不了北京城呢？還是先看看地圖吧。
“凸”字形的京師，分為內城和外城，滿漢分城而居，分城而治。“旗人”均住在內城和西郊三大營，“民人”也就是老百姓，住在外城。
內城就好似一個大軍營，其中皇城內的皇族歸“宗人府”管，旗人由步軍營管，各級官員則由所屬的衙門提供福利。順天府尹名義上和九門提督“共管”北京內城，但九門提督是一品大員，根本不會和他商量事。
外城住的，有漢族高官也有平民。當時外城是京師繁華之地，商賈林立，如同仁堂、月盛齋、內聯陞等都在外城。清末以前，流民不入京，在城裡居住的老百姓幾乎都是“老北京”。
旗人、民人、官員，不同群體適用不同的治理體系，在這種情況下，只以州縣來進行單一化管理，顯然無法解決京師的多元治理需求。順天府尹雖說有三品，但處理起京城的事，也就成了“虛職”。
順天府在北京內外城最大的政事，其實是管教育。“順天府學”作為京師的官辦學校，位於今府學衚衕，比旁邊的大興縣縣衙還有名，府學衚衕的名字就是根據順天府學而來。
九門提督兵馬司
在清代，京城的大街上，能看到很多木質柵欄門放在衚衕口，這其實是清代北京的城市管理制度之一。
我國古代一向“軍警不分”，軍隊一般也兼著城市治安職能。清代有三個官方機構按區域管理著北京城的治安：內城的步軍營，外城的巡捕營和五城兵馬司。其中，前兩個營歸一個官來統領，叫“提督九門步軍巡捕五營統領”，也就是民間所謂的“九門提督”。
由於這個職位直接關係到皇家的安危，因此歷來都由心腹大臣擔任，終滿清一朝，這個職位都沒有落到過滿人以外其他族人的手裡，甚至還有不少親王親自就任此職。
在九門提督治下，基本的軍事單位叫做“汛”，皇城內有90汛，內城城牆上有87汛，內城城內有625汛，一個汛由步軍12人看管，負責地面安全。
汛之下，則有柵欄和堆拔。清代北京城內共有柵欄兩千餘座，前門大柵欄就是因為廊房四條的柵欄特別大，形成的特殊地名。至於堆拔也叫堆子，一般設在城裡的重點區域，是一兩間單獨的房子，房外有兵器架，凸顯其官方身份。柵欄和堆拔類似於今天的“執勤點”，有固定的“堆兵”看守。
“堆兵”管理著所轄居民，誰家生了孩子，誰家有了紅白喜事，誰眼下出了遠門，誰家來了“客人”，他們俱瞭如指掌。除此之外，這些“堆兵”，還要維護街面的交通，預防火災。他們白天巡街潑水，到了晚上則打更看守，也是非常辛苦。
外城分為東西南北中五城，五城下設坊，坊又設鋪或牌。全城及附近郊區共有33坊，106牌，705鋪。鋪下的百姓按照保甲制編戶，由五城察院和五城兵馬司實施著“網格化管理”。
當時，北京內外城以及近郊都是由皇家機構——禁衛軍、步軍統領、都察院直接管理，可以視作“直管區”。雍正年間，“直管區”有了明確的邊界，並被稱為“城屬”，可以說是最早的城市區劃。
城屬內由多個部門、多頭管理，自然行政鏈條較長，運行復雜。同時下發至“步軍統領衙門、五城、順天府”的諭令在《清實錄》《大清會典事例》中不勝枚舉，正反映出京師多頭管理的複雜狀況。
巡警衙門連衛生防疫也管
清代後期，皇權衰落，流民入城，多項禁令均被突破。比如，為了永葆旗人鬥志，內城曾取締商業街區，禁開娛樂場所，但在此時，東安門外已經成了熱鬧的定期集市。
庚子年，八國聯軍入侵北京，慈禧和光緒西逃，京城成了暫時的權力真空，城市秩序完全癱瘓。為了保證北京的正常運轉，清廷留守官員與各國佔領軍協商，由士紳出面，組成臨時治安機構，分區治理，後來統稱為“安民公所”。
“安民公所”裡有中外巡警，主要職責是協助各國進行佔領區管理，覆蓋了人口、公共衛生、社會治安等多個方面。這一機構只存在了一年，但其讓中國人在屈辱中觸摸到了近代城市的管理模式。
1901年《辛丑條約》簽訂，依據喪權辱國的條款，天津竟然不允許中國人駐軍。時任直隸總督的袁世凱想出了“化兵為警”的辦法，親率3000名換了警服的新軍來到天津。洋人本來很有意見，但袁世凱解釋說，他帶來的是警察，是來維護社會秩序的，符合國際慣例。洋人沒了脾氣，中國最初的警察就此誕生。
清廷恢復對北京的統治權後，沿襲“安民公所”之制，在京城設立善後協巡總局，1902年又改為工巡總局。原有治安機構除步軍統領衙門予以保留外，其餘各機構全部撤銷併入工巡總局，由滿族親貴大臣毓朗、善耆管理。這一機構除了維護治安，還增加了城市建設與管理的職能，可以說，已經具備了近代市政管理機關的雛形。
1905年9月，載澤等五大臣出洋考察各國憲政，在火車站登車之時，突然發生了革命黨人吳樾炸車事件。清廷上下震動，袁世凱藉機提出，為首都治安和皇族安全起見，倡辦警察，清査戶口，預防革命人士潛伏。於是，同年10月，巡警部在中央成立，徐世昌被任命為新成立的巡警部尚書。
徐世昌以一屆翰林身份執掌巡警事務，本來是材非所用，但由於徐世昌曾在阻止刺客吳樾時立下大功，加之袁世凱的大力推薦，才讓一個漢人執掌了京城防務。
該部成立之後，立即接收了北京的工巡總局，將其改組為“內外城巡警總廳”。一年後，總廳又轉隸民政部，成為中國最早的真正具備近代意義的城市警察機構。
由於中國的城市管理體制還沒有建立起來，於是，巡警在履職過程中不知不覺地擔當起了城市管理者的角色，成了北京城的“大管家”，可說是包攬今天110、119、120、城管、環衛、居委會大媽等各種工作。
就拿公共衛生一項來說，總廳下設衛生處，衛生處又分設四股：清道股、防疫股、醫學股、醫務股。無論是做廣告宣傳講衛生，還是給娼妓檢查身體，乃至推行廁所革命，事無鉅細均責無旁貸。
1908年的《北京日日畫報》上有一幅 《北京大街景象》，介紹了北京的6種新事物：“槐與柳兩行碧青；設崗位指揮交通；太平童以防危險；自燃燈大放光明；石子路灑掃乾淨；四輪車最走當中。”站崗的巡警成為了大街上重要一景，實際上，上述列舉的6種“景象”皆是巡警的職責。
與“新政”的其他部分不同，巡警是老百姓看得見摸得著的，他們一身黃布制服，腰繫寬皮帶，散腿褲子大皮鞋，手持警棍，身配東洋刀和捕繩、哨子，碰到有婦女潑灑洗衣刷鍋水時，馬上干涉，看見小孩在街上大小便，就打門叫大人出來罰款。對這種新生事物，民眾既有期待，又有揶揄，還有同情。
巡警的月收入只有七八元，和人力車伕、店鋪僕役等一樣，屬於社會的下層。清末有民謠說，“黑夜扛槍白天拿棍兒，巡警不如看街的狗，不當巡警沒飯吃”。可見，與之前的軍人、官吏不同，巡警不再是高高在上。
最初的電燈電話自來水
對於北京的變化，外國記者顯然更為敏銳。曾任《泰晤士報》駐華首席記者的莫理循1897年剛來北京時，發現北京天氣熱、塵土多，給人以擁擠幽閉的不適感覺。而1911年當他再次來到北京時，新建築、新馬路和新組建的警察部隊都展現出“一個發展中城市的驕傲”。他在給布雷克夫人的信中讚揚，“在北京，我發現這個城市正在變樣……”
北京變樣了，如果說管理體制是制度基礎,那麼市政基礎設施的建設就是城市近代化的物質基礎。
內政始於道路，道路改造是城市改造的重要前提。清末，北京道路之壞，聞名於世，雨天則泥濘滿地，晴日則塵埃蔽天。1905年成立內城、外城路工東西兩局，就是專門負責京城馬路的修建的。
為了與東交民巷使館區“接軌”，清政府從1904年起陸續修了十幾條石渣路。1909年為給慈禧出殯，在海淀一帶修路時，先用碎石填平，再灌石灰水，然後用汽碾軋平。當時稱這種鋪路法叫“鋸子活”，受到朝野一致好評。
巡警機構建立之後，各廳建立了清道隊，負責維護道路衛生及整修，並在主要街道種植樹木，尤以前門大街的馬纓花最美。溝渠整修工程也同時展開，東交民巷玉河、大明壕、北新華街等溝渠均改造為暗溝。
庚子年間，為滿足軍事需要，德國軍隊架設了北京通往天津塘沽的電話線， 1904年北京第一個面向社會的電話局開業。此後，北京的電話事業陸續擴展至南苑、香山、湯山等地。
電力照明是從宮廷開始的，西苑三海、頤和園是北京最早亮起電燈的地方。19世紀末，東交民巷使館區開始使用電燈照明。1905年，官商聯營的華商電力公司在正陽門內的順城街成立，為官府、街道、商店的8000餘盞電燈供電。到1909年，還有600多戶官員的住宅用上了電燈。
1908年，實業家周學熙引進德國設備，創立“京師自來水股份有限公司”，兩年後正式向北京城內供水。不過，自來水一出現就遭到山東水夫群體的聯合抵制，還有謠言說這是洋人佈下的圈套，因此普及率極低。1911年，內外城巡警總廳向市民發表了勸食自來水的白話公告，開門見山地說：“這個自來水，是奉皇上旨意辦的，全集的是中國股，全用的是中國人，不是淨為圖利啊。”
早期城內限制商業發展，大街擺攤無人管理，蒼蠅成群，臭氣熏天，特別是肉鋪隨便開設，血汙橫流於地，更是有礙觀瞻。為了解決地攤問題，內城巡警總廳在閒置的神機營操練場上設立了東安市場，外城衛生局在牛街設立了第一個屠宰場。1909年出版的《京華百二竹枝詞》曾刊有“新開各處市場寬，買物隨意不費難，若論繁華首一指，請君城內赴東安”的小詩，說明北京商業的發展。
1906年，學習憲政的五大臣歸國，並帶回各種各樣的動物，包括獅子、斑馬等。慈禧將這些動物飼養在三貝子親王的花園裡，並將這座花園命名為“萬牲園”。1908年動物園向公眾開放，這也成了民國公園運動的發軔。
一系列公共設施的建設，使得古都北京一改往日封閉、壓抑的氛圍，城市面貌、社會風尚都為之一新。
作者 孫文曄
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