裁判要旨：
1.原《最高人民法院關於執行若干問題的解釋》第一條的規定，公民、法人或其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬於行政訴訟的受案範圍，對公民、法人或其他組織權利義務不產生實際影響的行為則不屬於行政訴訟的受案範圍。通常而言，上級行政機關基於下級行政機關的請示所作批覆在性質上屬於上下級行政機關之間的內部行為，並不直接對外產生法律效果，不屬於可訴的行政行為範疇。但判斷上級行政機關所作批覆是否可訴,根本上取決於其是否直接對公民、法人或其他組織權利義務產生實際影響。
2.按照《生產安全事故報告和調查處理條例》第十九條第二款、第二十五條、第二十九條、第三十條第一款的規定，一般事故的調查由縣級人民政府負責，其可以直接組織事故調查組進行調查，也可以授權或委託有關部門組織事故調查組進行調查。事故調查組履行的職責包括認定事故性質和事故責任。事故責任的認定是事故調查組提交的事故調查報告應當包括的內容。《條例》第三十二條第一款、第二款規定，一般事故處理的基本程序為，先由負責事故調查的人民政府對事故調查報告作出批覆，然後由有關機關按照人民政府的批覆，依照法律、行政法規規定的權限和程序，對事故發生單位和有關人員進行行政處罰，對負有事故責任的國家工作人員進行處分。從上述規定看，縣級人民政府對一般事故調查報告的批覆，雖從形式上看是上級行政機關對下級行政機關所作，但其認定了事故責任，且這種認定具有公定力和約束力，對公民、法人或其他組織的合法權益可能產生不利影響，故根據上述規定所作批覆具有可訴性。
案例索引：
《安徽國漢建設監理諮詢有限公司（以下簡稱國漢公司）訴湖北省松滋市人民政府行政批覆案》【（2018）最高法行再127號】
案件事實：
2014年9月9日，松滋市賽洛天然氣有限公司管道工程外包方湖北天發勝方管道工程有限公司施工人員在對新江口鎮堰西路31號“堰西面館”早餐店實施天然氣管道入戶安裝過程中，發生天然氣爆炸事故。根據《中華人民共和國安全生產法》和《生產安全事故報告和調查處理條例》（國務院第493號令，以下簡稱《條例》）的規定，松滋市政府批准成立了由松滋市安監局、松滋市公安局、松滋市監察局、松滋市質監局等有關單位參加的松滋市堰西面館“9·9”天然氣爆燃事故調查組。該調查組於2014年10月27日作出了《調查報告》。該調查報告內容涉及對國漢公司的責任認定及處理建議，即認定國漢公司在施工現場存在安全監管缺失，對事故的發生負有責任。根據《條例》第三十七條第一項的規定，建議松滋市安監局對國漢公司處以人民幣12萬元的罰款。同時，松滋市安監局向松滋市政府呈報了該事故調查報告的請示（松安監〔2014〕47號）。松滋市政府於2014年10月30日作出62號批覆，同意事故調查組對有關責任單位和有關責任人員的責任分析和處理意見。2014年12月5日，松滋市安監局作出4024-3號處罰決定，決定給予國漢公司罰款人民幣12萬元的行政處罰。國漢公司於2015年4月2日向荊州市安監局申請行政複議。2015年4月28日，荊州市安監局作出（荊）安監行復決〔2015〕1號行政複議決定，維持了4024-3號處罰決定。國漢公司不服62號批覆，於2015年5月13日向荊州市人民政府申請行政複議。荊州市人民政府於2015年5月18日作出荊政覆函〔2015〕6號行政複議決定，認為松滋市政府作出的該批覆是行政機關的內部行為，不屬於行政複議範圍，決定不予受理。
爭議焦點：
上級機關對下級機關請示的批覆是否可訴，應以何為標準去判斷？
裁判意見：
最高法院認為，再審申請人國漢公司對再審被申請人松滋市政府所作62號批覆提起訴訟，本案的核心爭議是該批覆是否屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。依照當時有效的《最高人民法院關於執行若干問題的解釋》第一條的規定，公民、法人或其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬於行政訴訟的受案範圍，對公民、法人或其他組織權利義務不產生實際影響的行為則不屬於行政訴訟的受案範圍。通常而言，上級行政機關基於下級行政機關的請示所作批覆在性質上屬於上下級行政機關之間的內部行為，並不直接對外產生法律效果，不屬於可訴的行政行為範疇。但判斷上級行政機關所作批覆是否可訴,根本上取決於其是否直接對公民、法人或其他組織權利義務產生實際影響。按照《條例》第十九條第二款、第二十五條、第二十九條、第三十條第一款的規定，一般事故的調查由縣級人民政府負責，其可以直接組織事故調查組進行調查，也可以授權或委託有關部門組織事故調查組進行調查。事故調查組履行的職責包括認定事故性質和事故責任。事故責任的認定是事故調查組提交的事故調查報告應當包括的內容。《條例》第三十二條第一款、第二款規定，一般事故處理的基本程序為，先由負責事故調查的人民政府對事故調查報告作出批覆，然後由有關機關按照人民政府的批覆，依照法律、行政法規規定的權限和程序，對事故發生單位和有關人員進行行政處罰，對負有事故責任的國家工作人員進行處分。從上述規定看，縣級人民政府對一般事故調查報告的批覆，雖從形式上看是上級行政機關對下級行政機關所作，但其認定了事故責任，且這種認定具有公定力和約束力，對公民、法人或其他組織的合法權益可能產生不利影響，故根據上述規定所作批覆具有可訴性。本案中，62號批覆系再審被申請人依法行使法定職權作出。該批覆對《調查報告》予以同意及要求松滋市安監局落實對相關責任單位的處理意見和處罰決定便確定了再審申請人應當承擔法律責任及法律責任的具體承擔方式。松滋市安監局其後對再審申請人作出行政處罰受62號批覆的拘束，明確以該批覆為據作出了4024-3號處罰決定。可見，62號批覆構成針對特定主體就特定事項作出的行政處理決定，已對再審申請人的權利義務直接產生實際影響，該批覆構成可訴的行政行為，屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。一、二審法院以該批覆不屬於人民法院行政訴訟受案範圍為由裁定駁回再審申請人的起訴及上訴，均構成適用法律錯誤，依法應予糾正。
讀後感：
行政機關的內部行為，如對公民、法人、其他組織法人合法權益可能產生實際影響，該內部行為實際上已經外化。本案中，調查報告的批覆成為行政處罰的依據，如不可訴，勢必造成行政相對人的合法權益無法救濟，不符合正義原則。當然，預計也有觀點會認為，在行政處罰案中可以把調查報告的批覆當成證據予以審查，進而確定其可採信度，這將造成對調查報告的批覆是否可訴形成爭議性認識，如何選擇？恐怕因人而異，因案而異。案中所言責任認定，猶如交通事故、消防事故責任認定，將其列入行政訴訟審查範圍相對合理，因為進入行政訴訟審查程序，讓行政機關直接面對責任認定，比另案審查將更為直接性和更有深度。
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