租界的發展，於近代上海的繁榮有至關重要的意義。自道光二十三年（1843年）上海開埠後，英、美、法等國家先後在上海開設洋行、建設輪船航運基地、投資開辦工廠。與此同時，隨著資本主義國家工商業在上海的興起，中國中央政府和華商私人資本也利用上海較好的產業基礎、穩定的政治社會環境，在上海投資近代工業和金融業。
一、“上海特別市”設立的時代背景
民國初期，上海掀起創辦實業的潮流，金融業、交通運輸業、電信通訊業、貿易業等行業更為繁榮，並形成了較強的經濟要素積聚和輻射能力。至30年代中期，上海工業資產總額約佔全國的40%，工人人數約佔全國的43%，工業產值約佔全國的50%。可以說，至20世紀二、三十年代，上海不僅承載著中國近代工業的半壁江山，更發展成為遠東金融和商貿中心城市之一。
在社會管理方面，隨著大量人口的湧入，對市政建設和城市管理提出了更高的要求。但在公共租界、法租界和華界三家分治的特殊管理體制下，城市秩序混亂，猖獗的犯罪活動不僅對經濟社會發展造成危害，近代上海更因其革命策源地的特性而對國民黨政權構成挑戰。如何加強對上海的管理，特別是強化中央政府對上海的控制，成為國民政府重要的政治、經濟和社會問題。
在這樣的大背景下，中央政府設立了上海特別市，將其直接置於中央政府控制之下。
二、組建“上海特別市”
上海特別市的行政轄區以租界為中心（實際未能接管租界），包括城市內華人區域和周邊的一些鄉村地區。上海特別市建制的前身，可追溯至淞滬商埠督辦公署。
1926年5月4日，淞滬商埠督辦公署在上海縣龍華鎮成立，轄上海縣及寶山縣吳淞、江灣、殷行、彭浦、真如、高橋等6鄉。
民國十六年（1927年），南京國民政府宣佈撤銷淞滬商埠督辦，在其行政區域的基礎上劃入寶山縣所屬大場、楊行、松江，青浦所屬七寶鄉的一部份，松江縣萃莊鄉的一部分和南匯縣周浦鄉的一部份，組建上海特別市，直屬於中央政府，上海始為直轄市建置。
三、“上海特別市”在建制過程中受到的阻力
1928年春，上海特別市宣佈租界為其特別區。7月，上海特別市接收了上海縣屬上海（滬南）、閘北、蒲淞、洋經、引翔港、法華、漕河涇、高行、陸行、塘橋、楊思和寶山縣吳淑、殷行、江灣、彭浦、真如、高橋等17市鄉、面積494.69平方公里（不含租界）。
作為從傳統的省制中脫離出來，並將與省建制具有同等行政地位的直轄市（特別市）建制的設置，必然會因其涉及地方利益的重新配置而在建制過程中受到一定的阻力。上海如此，北京等直轄市亦如此。
在當時，松江等縣直屬於江蘇省政府。由於比鄰租界的各縣對江蘇省的發展具有重要意義，使得江蘇省在上海特別市行政區劃方案上與中央政府存在利益分歧，因此，中央政府制訂的上海特別市方案並未如期實施，上海市當時實際轄區仍只有原上海縣和寶山縣的17個市鄉。
四、上海特別市改稱上海市
1928年，市政府將17個市鄉改為17個區的建制，上海始有區一級建置。1930年7月，上海特別市改稱上海市。上海特別市成立後，中央政府將上海市內的行政、治安等權限委託給了由其任命的上海特別市市長。上海市長領導著市政府各部門和各警察單位，負責指揮城內的駐軍，並有權任免城市各級官員。
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