文丨於一洋（方塘智庫區域戰略研究中心研究員）
4月8日，國家發改委印發《2019年新型城鎮化建設重點任務》，有一個詞引起了社會廣泛討論與關注，“城市收縮”。文本中提到，收縮型中小城市要瘦身強體，轉變慣性的增量規劃思維，嚴控增量、盤活存量，引導人口和公共資源向城區集中。這是“收縮型城市”在政策文本中被首次提到。
2008-2017年中國人口總量及增速放緩【數據來源：中國人口和就業統計年鑑】
人口流失、城市收縮、老齡化加劇，這些都可謂是中國城市化的“灰犀牛”。中國的城鎮化率增長和城市規模擴張隨著改革開放狂飆猛進了30年多後，於近些年來開始放緩。龍瀛等人在2015年的研究發現，中國有180個縣級及以上城市的人口規模和密度出現了下降，尤以東北地區、西北地區和長江經濟帶中游為“重災區”。
2008-2017年中國65週歲及以上人口數量走高【數據來源：中國人口和就業統計年鑑】
作為城市發展的一個歷史階段和演替路徑，城市收縮是客觀存在的。從歐美國家誕生，“蔓延”至中國，且已初具規模。在未來，不能確定中國是否一定會像歐美髮達國家一樣出現大規模、大範圍的城市收縮，但城市收縮現象現如今已經成為中國新型城鎮化尤其是中小城市城鎮化所面臨的重要挑戰之一，且該階段將長期存在。
總體上看，當今中國的城市化是處於整體擴張，局部收縮態勢。通過人口數據可以看出，經濟社會較為發達的城市群和都市圈鮮有出現城市收縮的現象，但經濟活力稍顯不足的東北地區、西北地區、長江中游地區已經出現了較為明顯的城市收縮現象。
各省基於人口維度的收縮城市數量（排名前10）【數據來源：2010年第六次全國人口普查數據】
所以在這個關口，國家發改委發文強調收縮型中小城市要調整發展思路是及時而必要的，並使這些收縮型城市得到更多的關注和重視。同時也要認識到，目前中國的收縮城市研究尚處於起步階段，系統的、基於中國國情的問題解決框架和方案還在探索中。但一個明顯的共識是，城市收縮將成為影響未來中國新型城鎮化發展的關鍵變量之一。
1、城市收縮的內涵與成因
在學術和專業領域，“收縮城市”並不是一個全新概念，早在20世紀80年代左右，德國學者就首次提出了這一概念，用來描繪城市人口的大量流失，以及由此帶來的城市局部地區空心化現象。
目前學界對於“收縮城市”和城市收縮現象還沒有形成統一的定義，根據西方學者的研究，主要有兩種界定標準：一是基於人口數量和人口結構的變化，以區域內人口總量、人口密度的減少和人口結構的退化為核心標準，比如老齡化率；二是建立一個多指標評價體系，認為城市收縮是多維作用的結果，如經濟衰退、社會治理缺失、城市環境惡化、收入水平降低、失業率升高、文化不認同等多種因素共同作用的導致的人口減少和城市收縮。
收縮城市國際研究網絡於2004年就收縮城市給出了較為完整的定義，即人口規模在1萬人以上、經歷超過2年以上的人口持續流失、且正處於某種結構性經濟危機亟待轉型的區域。在中國，基於獨特的國情和城鎮化進程，在如何界定與識別收縮城市上仍沒有統一的標準。但是普遍將人口總量流失（包括常住人口、戶籍人口、就業勞動力的減少）和人口密度下降作為收縮型城市的核心特徵。
本質上講，“城市收縮”不是一個負面概念，在城鎮化進程中，有城市集聚那必然也有城市收縮，其核心更多的是體現在人口的集聚與流失方面，伴隨著的是產業的轉型與生命週期轉換。這也都是符合城鎮化發展規律的。
在我們看來，當前中國出現的收縮型城市其所表現出的主要核心特徵就是人口流失，雖收縮類型各有不同但成因都是相似的。
2017年中國各省常住人口增量排行【數據來源：中國人口和就業統計年鑑】
首先，改革開放40年來，中國的區域發展是不平衡的，無數的資源和要素向東部沿海地區集聚，包括人口。及至今日，在京津冀、長三角、珠三角已經步入建設世界級城市群和都市圈的新階段，各大國家級中心城市建設也已經開始發力佈局都市圈發展。正是基於此，這些都市圈所發揮的虹吸效應和集聚效應從未停止，雖然現如今中國不會再出現大規模、大範圍的人口遷徙，但小規模、小範圍的人口向都市圈的流動和集聚依然存在，尤其是年輕人群體。
四大地區對中國經濟增長的貢獻對比【數據來源：國家統計局】
其中最為典型的就是東北地區和西北地區，根據最近兩次的人口普查數據，東北三省和西北地區都是人口和人才流失的“重災區”。曾是“共和國長子”的東三省，在市場經濟體制改革的開始、加速一直到日趨成熟完善的整個歷程中，彷佛一直沒有找到自己的位置，在其餘幾個“兄弟”區域大踏步發展前進的同時，自己卻掉隊了。
及至今日，“投資不過山海關”的民間讖語還一直縈繞。東北地區的產業結構問題也一直爭議頗大，從而造成一系列的問題，直觀表現在經濟不振，在關內其餘發達區域尤其是京津地區的虹吸效應影響下，人口不斷向關內流動，這是導致東北地區城市收縮的最直接原因。
東北地區投資增長乏力【數據來源：國家統計局】
將空間尺度放小到城市群。根據區域的不同，由於戶籍政策、就業機會和新興產業等戰略機遇所帶來的差異化，導致一些相對較為發達區域之間小規模的人口流動，且這種流動是雙向的，並不能稱之為人口流失，是一種勞動力結構的動態調整。如上海和杭州之間，鄭州與武漢之間，彼此之間所發揮的集聚效應和對人口的吸引力並沒有產生絕對的差距。
但值得注意的是，在相對更小的空間尺度範圍內，一些區域的人口和勞動力為了追求更好發展機遇、享受更好的服務，不斷向核心城市集聚，且這種流動是單向的，這就使得核心城市和都市圈外圍的中小城鎮人口流失，造成城市收縮。正是這種虹吸效應的存在使得一些都市圈外圍出現了“大都市陰影區”，體現了區域內各個層級的城市發展不協調的矛盾。如武漢都市圈外圍和鄭州都市圈外圍。
其次，既然城市收縮最核心特徵是在於人口的轉移與流動，那麼這背後的邏輯也必然是貫穿整個城市經濟發展歷程的產業轉型、升級甚至消亡。產業結構的轉型與迭代只有進行時沒有完成時，如果一個區域跟不上全國乃至全球產業重塑的速度，那麼該區域在產業鏈和價值鏈中的位置必然會逐漸趨於末端，最終被淘汰。
正如東北地區，過往幾十年，東北的工業一直支撐著共和國的穩步發展前進。但是，東北的工業大都是資源密集型和勞動密集型的重工業，且轉型升級緩慢。在技術的加持下，機器自動化和智能化將逐漸取代人力是工業和製造業體系的最大趨勢，這直接導致所提供的就業崗位減少。如果不加快傳統工業向新型第二產業的轉型，東北地區人口和人才流失現象將不會停止。不僅如此，在東北地區，以生產性服務業為代表的現代服務產業體系基礎是非常薄弱的，恰巧這類產業最能提供大量的就業崗位，這也加劇了東北地區的人口流失，造成城市收縮。
美國也是一個明顯的例子，既有通過產業的集聚與升級不斷吸引人口集聚的幾大沿海、沿湖都市圈與城市群，如紐約都市圈、舊金山灣區、五大湖都市圈等，這些如今都是全世界經濟活力和創新活力最發達的地區；也有因為產業轉型緩慢、失敗甚至消亡而導致的人口大量流失，比如底特律，早在2014年就已破產，至今仍在沉淪。所以，基於產業結構調整釋放就業崗位的能力也是影響人口流入和流出的關鍵變量，是城市收縮與否的直接成因。
2、“收縮型城市”該向何處去？
於當今中國而言，在大城市人口依然在不斷集聚的今天，出現“收縮型城市”其實是一種必然。甚至可以說，中國的城鎮化進程還有很長的路要走，在達到城鎮化後期階段甚至完成城鎮化之前，城市收縮現象將繼續長期存在。
在收縮型城市漸成規模的今天，中國的城市治理也迎來新的挑戰，那就是如果繼續“執迷於”傳統的擴張規劃理念和管理方式，會進一步導致資源的浪費和錯配。尤其是在新區新城的規劃建設普遍存在於中國各級行政區域中，很多的三四線城市甚至縣域都規劃出了自己的新區。恰恰這些區域是收縮型城市的“重災區”，那麼在這次城市收縮的浪潮之下，這些新區又該何去何從？
所以正如這次的政策文本中所指出，面對收縮型城市的治理問題，要轉變慣性的增量規劃思維，嚴控增量、盤活存量。對於中國的城市治理者而言，在城市收縮、人口流失之時，與城市發展息息相關的城市規劃、產業規劃和社會治理體系要能夠進行相應的調整，以更切合自身實際情況的經濟發展理念、計劃和模式來推動產業轉型升級，不僅如此，更要跳出本地的固有發展圈層，站在整個區域的角度來調整自身的定位，實現區域內的互補協調發展。
這也正契合了精明收縮理論所提倡的精簡城市規模以匹配現有城市人口的主張。其實質是在城市人口數量持續減少的情況下，重在提升城市持續發展的內在動力，對人口、產業、基建等城市要素進行集中化，保持集中區域的良性運行和高質量發展。面對不同的收縮類型要採取不同的治理措施，其中科學合理的控制土地供給是一個基礎策略，要使人口規模和城市規模相匹配。
城市精明收縮的前提是承認人口總量減少這一客觀事實，核心思想是採取集約化的發展模式，提高資源和空間利用效率，方便生產生活，進而激發城市二次發展的活力。精明收縮並不意味著城市發展的退步，而是集聚力量以期實現再次提升，所以精明收縮對於解決中國的城市收縮問題具有十分重要的意義。
在這個過程中，對於正處於收縮階段的城市規劃提出了非常高得要求，在規劃精準的同時，也要建立動態調整規劃的機制。也即是說，要以科學、先進的理念為指導，以全面、系統的方案為框架，以動態、靈活的調整為策略，具體問題具體分析。重在對城市功能區的再規劃，與產業規劃相結合，實現城、產、人三位一體，融合協調，重建城市吸引力。
區別於美國等國外所出現的城市收縮的特徵與成因，中國因其獨特的國情，城市收縮也有著自身鮮明的特徵與動因。而長期聚焦於規模擴張和人口集聚問題的中國城市和城市治理者、學者，到底是否做好應對城市收縮等“灰犀牛”的準備，面對這種情勢又該如何拿出有效的應對之策，新區新城是該繼續推進還是暫緩觀望，我們將持續跟進研究。
閱讀更多 方塘智庫 的文章
