近年來，針對扶貧領域不斷出現的腐敗問題，中央高度重視，相繼在十八屆中央紀委六次、七次會議以及十九屆中央紀委二次、三次會議上進行強調，明確指出要深入開展扶貧領域腐敗和作風問題專項治理。地方部門在預防和懲治扶貧領域腐敗和作風問題上探索出了不少辦法。然而，從黨的十九大後第二輪中央脫貧攻堅巡視26個對象的反饋來看，情況不容樂觀，“扶貧領域腐敗和作風問題、形式主義、官僚主義問題”依然存在，一些地方在扶貧領域的腐敗問題仍然突出。筆者認為，現有治理思路和方法還存在一些不足，治理腐敗須從治理項目扶貧場域結構碎片化入手。
碎片是事物結構散亂、功能分異、運行各行其是的表現。項目扶貧場域的碎片化主要表現為以下三個方面。
一是項目扶貧供給主體碎片化。精準扶貧是一項國家戰略，具有重要的政治意義，參與主體眾多。我國扶貧開發實行“中央統籌、省（自治區、直轄市）負總責、縣抓落實”的工作機制，縣級政府處於關鍵位置，鄉鎮政府配合縣級有關部門開展工作。項目扶貧主體包括供給主體和需求主體，供給主體是提供扶貧項目的主體及參與實施扶貧項目的主體，包括政府、企業和社會組織三大類，其中政府是最重要的扶貧主體，其結構包括縱向的“條條”與橫向的“塊塊”。從“條條”來看，包括從中央到地方的各級政府部門，即國務院—省級政府—市級政府—縣級政府—鄉鎮；“塊塊”是指各級職能部門。“條條”與“塊塊”構成複雜交錯的格局，扶貧項目在這個格局中緣起、流轉、運作，各種利益主體有各自的利益訴求和行動邏輯，造成項目扶貧供給主體碎片化，即多主體供給扶貧項目，但又缺乏有機聯繫和協調一致，這種狀態極易留下項目監管的盲點。
二是需求主體的複雜性與供給主體的不對稱造成碎片化。需求主體即扶貧單元，包括區域、縣域、鄉鎮、村莊、家庭、個體，分別構成貧困區、貧困縣、貧困鄉鎮、貧困戶、貧困個體。扶貧需求主體貧困原因及需求是不同的，使得在滿足扶貧需求主體項目供給層面，往往存在信息不對稱、瞄準偏差等情況，一些地方甚至出現爭當貧困戶和貧困縣的情況。在項目進村過程中，村幹部與村民之間信息和角色差異使二者對項目的感知呈現分化狀態，二者之間如果缺乏有效溝通，心力分散而不能形成合力，就容易為部分村幹部在承擔公共職能的同時大肆追求自我利益創造條件，從而出現貪汙腐敗，挪用或侵吞項目資源的情況。
三是項目扶貧內容多元整合難度大所產生的碎片化。扶貧項目的來源及資源的提供主體是多元的，由此決定項目扶貧內容的多樣性以及追求目標的多元化。作為政府職能部門的“條條”，擔負著相應的扶貧任務，負責把資源發包出去。在我國，中央財政專項扶貧資金有10類專項，涉及7個主管部門，各部門的專項之間、同一部門扶貧專項與其他專項之間存在交叉重複，經常出現多項資金投入同一項目的現象，極易為腐敗帶來空間。扶貧辦在實踐中擔任資金下發及使用監督、效果評估的角色，主導著扶貧款的具體投向、工程驗收等日常工作。現實中，扶貧款使用權往往很集中，又缺乏有效監督，這就容易為暗箱操作及貪汙腐敗埋下隱患。
項目扶貧場域中的腐敗行為具有四個特點：一是扶貧項目的最終落實及其體現是資金，而資金是構成腐敗行為發生的載體；二是扶貧項目主體關係複雜，意味著利益訴求的多樣性以及信息傳遞和行為選擇的差異性甚至異變性；三是腐敗行為方式多種多樣，有侵佔、騙取、挪用、合謀、違規、造假等六種形式，造成扶貧資金部分或全部不能落地；四是廉政風險點在空間上集中於縣級、鄉鎮級、村級，在環節上集中於精準識別階段、項目競爭階段和項目實施階段。上述碎片化狀況主要體現為扶貧項目要素的散亂、斷裂、重疊與空隙狀態，是項目扶貧場域結構失衡的表現，也是部分扶貧幹部出現腐敗行為的客觀誘因。由於這些碎片化狀況的存在，基層政府、資本方、村莊精英等強勢利益主體容易結成利益聯盟，通過各種“共謀”吸吮“項目下鄉”中的財政資源。從精準扶貧政策在村莊級層面實施過程和效果來看，扶貧補助被村幹部及其關係人侵佔冒領和扶貧項目與貧困戶實際需求脫節等在“最後一公里”的瞄準偏離現象時有發生。因此，治理扶貧領域腐敗行為就是治理項目扶貧場域的碎片化，即在找到扶貧項目可能的斷裂點基礎上，採取措施防控、彌補、修復斷裂點。
首先，應加強項目扶貧供給主體的整合性。由於扶貧項目供給主體多元，存在各自為政的情況，加強整合是必要的。整合就是在扶貧部門、職責、工作機制等方面建立溝通協作機制，有效減少銜接中的斷裂點。一是中央層面的整合：參與扶貧的各職能部門要加強協調，建立聯席會議制度，明確各自責任，形成既合理分工又相互協作的工作機制，減少銜接中的斷裂點。二是省級層面的整合：針對轄區貧困縣，整合省級扶貧職能部門，建立聯席會議制度，減少銜接中的斷裂點。三是縣級層面的整合：針對所轄貧困鄉鎮，整合縣級扶貧職能部門，建立聯席會議制度，減少銜接中的斷裂點。四是鄉鎮層面的整合：鄉鎮和村是扶貧的主戰場，是扶貧項目落地之處，也是腐敗行為高發頻發之處，需要建立扶貧項目清單，既要上報縣級部門，又要向鄉鎮所轄的貧困村和貧困戶進行公開。
其次，要注重扶貧項目結構的合理性。需要把多渠道項目資金從功能整合角度進行設計，與貧困鄉鎮整體發展規劃結合，防止扶貧項目結構失衡。這需要調查貧困鄉鎮產業、自然環境、人文傳統、人口結構等基本情況，篩選出影響發展的重要因子，由鄉村規劃師進行扶貧整體設計，有針對性地供給扶貧項目，減少扶貧項目盲目性導致的碎片化，這在很大程度上也可有效抑制項目碎片化帶來的廉政風險。
此外，要促進精準扶貧監督力量的整合性。借鑑中央反腐敗協調小組設立國際追逃追贓辦公室的成功經驗，設立精準扶貧監督辦公室，吸納扶貧、財政、農業、發展改革、水利等相關扶貧部門領導成員，建立專門溝通協調機制，形成監督合力，對於監督中發現的疑難問題，要發揮扶貧領域技術專家、管理專家、評估專家的作用，為扶貧提供專業支持。與此同時，推動紀檢工作向村級延伸。根據江蘇省的經驗，應以縣為單位整合全縣的紀檢力量，成立多個紀檢監察工作室，分片進駐農村一線，農村工作室直接設在鄉鎮，便於對重大項目、惠農資金進行監督監察，也便於接待群眾來訪。
(作者系成都理工大學教授,博士;本文為四川省農村發展研究中心、四川省軟科學資助項目成果)
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