近日，《2019年新型城鎮化建設重點任務》引發廣泛關注，其中熱議最多的是落戶限制的進一步放開。文件指出，城區常住人口100萬-300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制；城區常住人口300萬-500萬的I型大城市要全面放開放寬落戶條件，並全面取消重點群體落戶限制；超大特大城市要調整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規模、精簡積分項目，確保社保繳納年限和居住年限分數佔主要比例。
根據住建部公佈的2017年城市建設統計年鑑，我國城區人口超過500萬的超大特大城市共有9個，分別為上海、北京、深圳、重慶、天津、成都、廣州、南京、武漢，300萬-500萬的城市有10個，分別是西安、瀋陽、哈爾濱、昆明、鄭州、杭州、濟南、青島、大連、長春等。這意味著，全國661個城市中的絕大多數將全面取消落戶限制。
逐步放開
現行戶籍制度可以追溯到1958年，為了加快工業化積累，我國開始實行城鄉差別化的戶籍管理制度，嚴格控制城鄉及區域間的人口流動。之後，隨著改革開放的推進，市場經濟快速發展，在一定程度上帶動了生產要素的自由流動，農村承包制的實施也釋放了大量剩餘勞動力，人口開始突破原有的區域限制，在全國範圍內流動起來，僵化的戶籍制度出現鬆動。1984年國務院發佈《關於農民進入集鎮落戶問題的通知》，允許農民自理口糧進集鎮落戶；1995年為推動我國小城鎮發展，原國家體改委等11個部門聯合頒佈了《小城鎮綜合改革試點指導意見》，第一次提出戶籍管理制度改革，並率先在試點小城鎮中實施，但由於當時的試點只有57個，戶籍制度改革並沒有真正意義上鋪開。
大範圍的推進是在2000年，中共中央、國務院出臺了《關於促進小城鎮健康發展的若干意見》，提出要改革小城鎮戶籍管理制度，放開縣級市以下的戶籍限制。次年，公安部發布《關於推進小城鎮戶籍管理制度的意見》，之後一年多的時間裡，大概有1000多萬農民由農村戶口轉成了城鎮戶口。
戶籍改革的另一個重要節點是2013年，《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。2018年《推進新型城鎮化建設重點任務》中進一步提出，要全面放開中小城市和建制鎮落戶限制。根據2014年《國務院關於調整城市規模劃分標準的通知》，中小城市的規模標準為城區常住人口在100萬以下。
“從近20年推進戶改的效果來看，絕大部分大城市戶籍管理方面的政策開始出現了鬆動。”中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家李鐵在《戶改對城市的未來利大於弊》一文中表示，中西部地區除少數省會城市外，大部分地區對外來人口的落戶政策已經完全放開；東部人口流入地區，對於外來人口的限制，除了少數特大和超大城市外，已經出現了“搶人大戰”，開始通過所謂的“人才”標準，吸引“人才”落戶。但同時他也強調，這個“人才”還是基於對學歷條件的認定。
流入地：公共服務壓力大
“《2019年新型城鎮化建設重點任務》提到的落戶政策主要是針對在城市務工、經商的農業轉移人口，對城市人口間的流動沒有太大的影響。”中國區域科學協會理事長、國家發改委國土開發與土地經濟研究所原所長肖金成說。
《2018年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，截止到2018年年末，全國常住人口城鎮化率為59.58%，而戶籍人口城鎮化率僅為43.37%，人戶分離人口達2.86億人，其中流動人口2.41億人。
“這說明，在城鎮打工就業的農民沒有享受到與城鎮居民同等的公共服務。”李鐵在文中表示，從我國戶改的實際進程看，戶改的障礙不是對本地農村人口的限制，而主要是對外來人口，既包括外行政區域的農業轉移人口，也包括外來的城鎮間流動人口。“首先，在人口流入地區，包括全國所有的發達地區，無論是大中小城市和小城鎮，都沒有很好地落實外來人口落戶的政策。其次，有些地方，即使解決了少量的外來人口落戶問題，也是具有嚴格條件限制的，例如學歷、年齡、技術職稱等。而外來人口的主體卻是不具備這些條件的農業轉移人口，也就是農民工。”
肖金成也告訴《經濟》記者，目前我國最大的問題是，在城市居住了多年的外來務工人員，沒有城市戶籍，亦城亦鄉，既享受不了城市的公共服務，也沒有社會保障。“久而久之，他們也不會把城市當自己的家，認為農村才是他們的後方和歸屬，對農村整合資源也有很大的困擾。”
對於流入地來說，巨大的公共服務壓力是落實難的最直接原因。
“有的超大城市外來人口八九百萬，佔當地總人口的五分之二，例如深圳，常住外來人口是戶籍人口的不到3倍，東莞外來人口是本地人口的3倍多，這些地方的戶籍管理制度改革，不在於城市規模，而在於改革可能帶來的本地人口和外來人口利益格局的重新分配，還會引來公共服務支出的嚴重負擔。”李鐵在文中也提到了這一點。
“公共服務主要是教育、醫療、衛生、住房等方面，對於300萬人口以下的三四線城市而言，一般不會造成特別大的壓力，對500萬到1000萬人口的城市，也就是二線城市來說會有一定的壓力，尤其是在住房方面，都市圈的中心城市壓力會很大。”國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部研究室主任劉雲中表示，可以通過權利交換，讓一些空間上不可以流動的要素實現優化配置，減少城市壓力。“例如土地指標，我們的產業用地、工業用地很多，但是居住和服務用地偏少，中西部省份的土地指標相對偏多，如果用地指標能夠跟著人口流動進行匹配，流入城市的這個壓力是可以減緩的，當然前提是不能佔用居民的休閒和綠色空間。”
“城鎮化的重點任務還是要加強農業轉移人口的公共服務，公共服務當然會增加當地政府的財政支出，但是國家也有相應的政策，比如財政上會根據當地流入人口數量進行轉移支付，增加土地供給，以此來推動城市發展。”肖金成說。
農民：農村權益是否受影響？
在劉雲中看來，落戶的權利不僅取決於城市，同樣也掌握在農民手中。“客觀來講，如果到城市落戶不影響農民的土地和宅基地權益，人口會向城市集中，但是如果需要出讓一部分權益，他們的積極性就會受到很大的影響。”他告訴記者，雖然目前農村土地確權已經完成，從法律意義上講，承包地的確權已經與戶籍沒有太大關係，但是在實際中可能還會存在一些障礙。
相比之下，劉雲中認為城鎮居民的落戶積極性會增加。“他們生活在小城鎮中，沒有土地，尤其是中西部的城鎮人口，會向東部城市流動，這符合經濟規律，高生產能力的人到生產力比較高的地方就業，收入也會提高。”
在肖金成看來，人口規模增加對城市發展是有好處的，“城市要達到一定規模之後，才能發展服務業，鏈條才能拉長”。李鐵也表示，人口的流動是城鄉經濟增長的動力，如果沒有外來人口，任何城市和農村都不會繼續發展下去，甚至會嚴重影響城市和村鎮的生存，這種既存在相互依存的關係，同時又帶有福利排他性質的戶籍管理制度，如何推進改革，既需要觀念上的矯正，也需要在有條件的城鎮開展探索和實踐。
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