■2019年市政府“一號文”解讀示意
備受關注的2019年市政府“一號文”（《關於拓展優化城市發展空間加快推動高質量發展的若干意見》）今日正式對外發布，確定將拓展與優化城市發展空間（以下簡稱“拓空間”）作為東莞參與粵港澳大灣區建設的戰略支撐，作為東莞實現高質量發展的突出任務，堅持以集約為前提，以效益為導向，以產業為核心，以賦能為保障，全方位拓展與優化城市生產、生活和生態空間，有效提升對新興產業、優質企業和高端人才的集聚能力與承接水平，有效提升政府服務的整體效能與創新水平，有效提升城市發展的綜合效益與協調水平，全力打造“灣區都市、品質東莞”，為廣東實現“四個走在全國前列”、當好“兩個重要窗口”作出新的更大貢獻。
據瞭解，東莞“拓空間”推出40條政策乾貨及一系列配套政策，這既是貫徹落實《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的具體行動，也充分體現了市委市政府優化拓展城市空間品質的決心和態度，凝聚市、鎮、村、企四方合力全面攻堅空間拓展與優化。
總體目標
拓展三大空間，明確拓展重點
隨著《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的落地實施，城市之間的分工合作與協同發展進程將進一步加快，當前東莞已經進入實施粵港澳大灣區戰略、推動高質量發展的重要戰略機遇期和發展窗口期。今年1月8日召開的市委全會提出實施發展空間擴展工程，明確提出了全力打造“灣區都市、品質東莞”的戰略任務和價值追求，將“實施發展空間拓展工程”作為六大工程之一。今年東莞兩會《政府工作報告》提出，堅決打贏空間擴展攻堅戰，著力提升集約發展品質，力爭在土地整備、城市更新、“兩違”治理等難點痛點問題上取得突破。
“一號文”提出拓展三大空間，明確各類空間拓展的重點。以增容提效為重點，優化拓展產業發展空間。到2021年底，市級每年力爭收儲土地1000畝以上，各鎮街（園區）每年力爭收儲1片500畝以上，東南臨深片區每個鎮每年力爭整備1—2片1000畝左右的土地。統籌盤活24000畝以上存量土地。建設20個以上“工改工”“工改M0”項目，基本完成30個以上鎮村工業園改造提升和連片出租屋改造利用項目。完成8500萬平方米以上“兩違”建設治理任務。
以現代宜居為重點，優化拓展公共生活空間。到2021年底，在中心城區、濱海灣新區率先建成一批高品質的城市客廳、城市陽臺、公共連廊和城市倒影工程。實施30個重點更新單元，加快建設東莞火車站、虎門高鐵站、常平火車站等10個以上軌道上蓋綜合體。打造100個社區優質生活圈，進一步提高市民群眾公共生活的便利度。
以均衡優質為重點，優化拓展山水生態空間。到2021年底，有效構建自然資源空間統一管控和區域空間生態環境評價機制，綠化覆蓋率和森林覆蓋率分別達到45%和37.5%以上。嚴守36.87萬畝耕地保有量、30.57萬畝永久基本農田保護面積，確保溼地總量不減少。打造一批高品位的城市開敞空間、濱水岸線空間、都市農業空間和文旅創意空間。加快創建省級全域旅遊示範區，把東莞建成粵港澳大灣區重要的旅遊目的地城市。
優化路徑
加大政府主導的土地收儲整備
“一號文” 提出優化路徑整備一批，包括加大政府主導的土地收儲整備工作力度，全面盤活政府儲備土地，試行政府購買土地整備前期服務，加大對涉拍賣土地物業收儲力度，加快推動零散土地歸併整合。
首次明確市鎮兩級重點收儲的土地類型和土地範圍，並強化土地收儲整備年度任務的督查、考核與獎懲，按不低於“倍增計劃”的獎勵標準設立鎮街（園區）領導班子土地物業收儲整備專項獎勵。編制土地儲備五年中期規劃、三年滾動計劃和年度土地儲備計劃，開展對市屬企業、鎮街屬企業和機關事業單位閒置土地與老舊低效物業的專項收儲工作。強化產業導向，要求市、鎮街（園區）每年新增收儲用地總量中，作為工業用途的比例原則上不低於30%。
去年，我市印發了《東莞市土地1.5級開發操作指引》，明確對東莞國際商務區、濱海灣新區、TOD站點等區域內的政府儲備用地，可適用1.5級開發。“一號文”進一步擴大使用範圍和對象主體，一是將市級儲備土地擴展到市、鎮街（園區）兩級儲備土地，二是除了市屬國有企業外，將大型龍頭企業也納入可運營範圍，鼓勵更多主體參與。
鼓勵市屬企業、鎮街屬企業以及園區控股公司參與土地物業整備前期工作，企業完成地塊前期土地整備後移交市儲備機構的，收儲價格可按整備成本和資金成本核算。鼓勵引入諮詢顧問公司、法律顧問公司、測繪和監理公司、土地徵收評估公司、評估督導公司、土壤汙染防治第三方從業機構等，完善土地物業收儲整備的全鏈條市場服務。探索通過信託和基金等途徑，引導社會資本和集體資本參與土地收儲整備工作。
支持市級儲備機構與各鎮街（園區）按照“價值相等、面積相近、自願互利”的原則，通過土地置換、物業置換、以房換地、合作共建等多種方式，連片統籌歸併多個土地權利人相鄰的多宗零散地塊，加快整合若干多規合一、無權屬爭議、指標規模落實到位的連片建設用地。
拓寬路徑更新
加快推進鎮村工業園改造提升
“一號文”提出拓寬路徑更新一批，包括加快推進鎮（街）村（社區）工業園改造提升，鼓勵引入專業機構與社會資本，建立城市更新公共服務專項資金，推動連片出租屋改造利用。
據統計，目前全市共有鎮村工業園716個，已開發用地面積合計約161平方公里。針對目前鎮村工業園普遍存在的碎片化、低端化問題，此次提出了全面簡化審批流程、實施改造後稅收獎勵等舉措，激發改造動力。比如，鼓勵各鎮街（園區）通過依法回收、承租改造、政府回購、股份合作、空間置換等方式，對鎮（街）村（社區）老舊低效工業園（以下簡稱“鎮村工業園”）進行集中統籌、連片改造。全面簡化鎮村工業園改造提升審批流程。鼓勵鎮街（園區）設立專項補助資金，或實施改造後稅收獎勵，對符合條件的村（社區）工業園在改造期內減收的租金和土地使用補償款進行統籌解決。鼓勵“三不變”（即土地性質不變、產權歸屬不變、建築主體結構不變）的鎮村工業園改造提升，允許合計增建不超過現狀建築面積15%的電梯、連廊、樓梯、電房、食堂等輔助性公用設施。支持鎮街（園區）主導鎮村工業園“工改工”項目，鼓勵鎮村成立全資項目公司，或與龍頭企業成立合資項目公司，在工業園改造提升中依法將集體土地徵為國有建設用地，開發建設高標準廠房和工業大廈，實施產業用房產權分割及轉讓，加快產業用房招商和改造投資回收。
除已全面實行“村改居”、社會管理經費由鎮街財政全額供給的社區外，以單一主體掛牌招商模式實施改造的城市更新單元，按不少於集體貨幣補償額8%、溢價收益村組集體分配部分10%的比例，計提公共服務專項資金，交由城市更新單元所在的村（社區）統籌掌握並納入開發成本，專項用於各項公共服務支出。
鼓勵鎮街（園區）統籌村（社區）存量房屋（含產權手續不完善、但權屬清晰無爭議的存量房屋），與人才安居、長租公寓等企業合作實施綜合整治類更新，以統租統收模式將連片出租屋改造為規模化定製化的人才公寓、長租公寓項目，納入地方住房保障體系。
規範路徑整治
穩定產業用房租賃市場秩序
“一號文”提出規範路徑整治一批，包括大力推進“兩違”治理，加大低效閒置土地處置力度，探索盤活利用集體私下流轉土地，穩定產業用房租賃市場秩序。
堅決守住新增兩違建設“零增長”的底線。完善歷史遺留違法建築補辦不動產權手續實施方案，通過放寬部門審驗、簡化補辦流程、寬減補繳稅費等方式，優先推動重大項目企業、“倍增計劃”企業、上市後備企業、村組集體經濟組織歷史遺留違法建築、公益民生類項目補辦不動產權證明。
當前，我市存在大量批而未供、供而未建等低效閒置土地未得到有效處理。“一號文”提出採取協議收地、以房換地、兼併重組、合作開發、調整土地使用條件等方式，加快推動低效閒置土地盤活利用。市、鎮街（園區）聯合開展專項行動，依法收回一批由企業原因連續兩年未動工的閒置土地。對低效閒置土地開展專項招商，鼓勵優質企業通過兼併重組、合作開發等方式盤活低效閒置土地。
對歷史遺留的集體私下流轉土地制定分類處理辦法。支持各鎮街（園區）將具備開發利用條件的歷史遺留集體私下流轉土地調整為產業用途，承接優質產業項目。
實行產業用房租賃指導價格制度，鼓勵鎮街（園區）與第三方專業機構合作，定期發佈和調整產業用房租賃指導價格。鎮街（園區）和村（社區）所屬的產業用房（以下簡稱“鎮村產業用房”）的租賃價格原則上不得超過租賃指導價格，鼓勵私人產業用房按租賃指導價格出租。鼓勵私人產業用房交由政府統一招商，所產生的稅收鎮級留成部分可按一定比例獎勵給業主。提高直接抄表到戶的比例，壓減企業用水用電的中間收費。嚴厲打擊隨意增加公攤面積、虛增用水用電量、設置基礎用電量以及收取其他不合理費用等行為。
創新路徑增容
鼓勵適度提高土地開發強度
“一號文”提出創新路徑增容一批，包括鼓勵適度提高土地開發強度，鼓勵土地用途混合和立體複合利用，鼓勵線網管網廊道佔用空間開發利用。
設置新建工業用地基準容積率，除安全、消防等特殊規定或行業生產有特殊要求外，容積率不低於2.0。TOD範圍內已批未建項目原則上要求提容開發建設，由市、鎮街（園區）、開發企業按規定分享提容後的新增物業或對應等值收益。鼓勵生產企業通過調整綠化面積和輔助設施用地，擴大生產性用房，適當提高建築密度，或在原有建設用地上通過加層改造改建等途徑提高工業用地容積率。
加快完善混合用地實施機制，鼓勵公共管理與服務設施用地、交通設施用地、城市綠地與各類用地的混合使用，實施公益性和經營性設施混合的供地政策。對於工業保護線外的“工改M0”項目，試點M0+C、M0+R0、M0+A的土地用途混合利用模式，支持新型產業用地（M0）配置一定比例商業辦公、配套型住宅和公共服務設施用地。
在市、鎮街（園區）中心區推動高層建築群建設一批高品質的城市陽臺、空中連廊項目。引導“拓空間”重點區域地下空間橫向連通和地上地下空間一體化發展。加快推動地下綜合管廊和城市倒影工程建設，在中心城區、濱海灣新區試點將商服設施、物資倉庫、交通設施、電力管線、垃圾轉運站、汙水處理場等轉入地下空間建設。
完善路徑提效
強化新型產業用地（M0）政策激勵
“一號文”提出完善路徑提效一批，包括實施產業用地畝均效益綜合評價和信用懲戒，規範產業轉型升級示範基地管理，規範科技企業孵化器管理，強化新型產業用地（M0）政策激勵，加快推進優質生活圈建設，推動山水生態空間景觀形態和功能品質提升。
試點建立新型產業用地（M0）項目產業用房分割轉讓比例獎勵機制，對市認定的重大項目，效益貢獻比獎勵線每增加100萬元/畝，可分割轉讓的產業用房比例在49%的基礎上再增加10%，最高不得超過項目總計容建築面積的68%。建立物業貢獻調整的觸發機制，效益貢獻比獎勵線每增加100萬元/畝，政府核減項目50%的貢獻物業。鼓勵鎮街（園區）、村組集體經濟組織定製和持有新型產業用地（M0）項目的優質物業，相應面積可不計入該項目分割轉讓比例。
加快推進停車設施配套完善與綜合開發，單獨新建停車設施在不改變用地性質、不減少停車泊位的前提下，允許配建一定比例的附屬商業建築面積，原則上不超過停車設施建築面積的20%；對充分利用建築物地下空間，超過停車配建標準建設地下停車場，並向社會公眾開放的部分，符合相關規劃的，超配部分可不計收土地出讓金。
抓好“兩區一園”保護，深入推進國土綠化行動，加快銀瓶山森林公園三期、東莞植物園二期等森林公園、溼地公園品質提升工程。加快提升環同沙片區、“三江六岸”、水鄉新城片區河網、東引運河—寒溪河水系等地區城市品質，將溼地公園配建、岸線景觀整治、彩色林帶建設等作為濱水沿岸地塊開發或更新的綁定條件，明確開發主體的義務。
綜合保障
探索建立土地開發收益區域平衡機制
“一號文”提出要有效強化成本保障、權益保障、規劃保障、資金保障和體制機制保障。
全面強化“拓空間”工作領導統籌，成立“拓空間”總指揮部，由市長任總指揮，常務副市長、分管副市長任副總指揮，每月定期會商督導“拓空間”工作。總指揮部辦公室設在市自然資源局。完善目標傳導機制，各鎮街（園區）成立“拓空間”分指揮部，各村（社區）成立“拓空間”工作組，進一步明確分工、強化溝通、壓實責任，協同推進“拓空間”各項工作任務。
推動鎮村與企業合作開發模式創新，鼓勵鎮街屬企業、村（社區）與社會資本通過託管、建設—運營—轉讓（BOT）、建設—運營—分享（BOS）等多種模式，對低效土地和物業進行整備開發，鎮街（園區）、村（社區）與社會資本按約定方式及比例回收投入成本並分享後期收益。
針對當前土地物業收儲整備過程中利益共享困境，借鑑先進城市利益平衡機制設計實踐經驗的基礎上，“一號文”提出要逐步完善綜合開發收益市鎮村三級共享機制，創新土地置換、物業置換、委託交易、設定收儲權益容積率、提高留用地安置貨幣補償標準、增加土地物業統籌補償類型等方式，多渠道滿足土地物業權利人的利益訴求。
創新提出公共配建和貢獻物業歸集機制，將位於高密度開發區內村（社區）的新建或改造物業，相關土地權利人申請工業用地調整為經營性用地後的新建或改建物業；鎮街（園區）在地塊出讓、城市更新中獲得的配建或貢獻物業，分別按計容建築面積的一定比例計提相應面積物業，由屬地鎮街（園區）負責統籌，通過貨幣置換、物業置換或分享租金收益等方式，定向用於增加低密度開發區內村（社區）的資產和收入。
鼓勵市屬企業、鎮街屬企業以及園區控股公司利用公司上市、發行企業債、公司債、中期票據、資產證券化等方式進行融資，撬動更多社會資本參與“拓空間”項目。發揮東莞集體經濟組織存量資金規模龐大、置換資產願望強烈的特殊優勢，積極拓展信託計劃、資管計劃等方式，委託市和鎮街（園區）骨幹企業用於“拓空間”優質項目的投建。鼓勵集體經濟組織以土地置換物業、投資分成物業、定製購置物業等方式，增加集體資產與物業增值收益，也鼓勵認購持有相關項目的收益權信託，拓展投資形式與物業運營收益。（首席記者 李金健）
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