前言
目前，中國城鎮化已進入高速增長期，我國規模城市總數達到世界首位，城鎮人口數量已佔據總人口數的60%。在取得了這些成績的同時，當前城市發展中面臨的問題卻愈發突出，宏觀經濟與城市的發展問題聯繫也愈加緊密。城市債務增加，金融風險壓力巨大，城市轉型面臨著嚴峻的挑戰。
因此，在當前形勢下，應當如何認識城市的發展規律？如何做好對城市居民的公共服務？如何提高城市資源的利用效率？如何增加就業和進行產業的空間佈局？如何避免更嚴重的危機和風險的發生？這些一連串的問題都需要在借鑑國際經驗的基礎之上，結合中國城鎮化的實際情況，尋找出解決的方法和答案。
於此背景之下，中國城市和小城鎮改革發展中心設立《城市百問》欄目，利用我中心優質學術研究力量，試圖解答城市發展、城市政策、城市規劃等方面的種種問題，並將就城市發生的社會熱點問題，提出我們的分析方法，供讀者參考。
希望所有對此感興趣的讀者在本欄目下留言，提出有關城市的各類問題，以便我們及時解答交流。
編者
作者：李鐵 中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家
“城中村”，是許多大城市政府治理重點要解決的對象。原因是“城中村”的形象與城市管理者心目中的視覺目標有著比較大的差距；“城中村”的外來人口又是城市安全治理的老大難；“城中村”因為土地和房屋所有權問題，基礎設施和公共服務水平沒有與城市國有的市政設施供給體制銜接，也產生了環境髒亂差和公共衛生問題；“城中村”的居民住房因為是村民自建，質量較低，也存在著嚴重的安全隱患等等。
什麼是“城中村”？其實理解起來並不難，也是中國特色。它原來是集體土地所有制下的城郊農村，因城市化過程城市擴張而“被動”納入了城市。這裡的土地還是集體所有，並非國有；這裡的房子是建立在集體所有的宅基地上的“小產權”，而不是城市國有建設用地上建的可以上市交易的大產權；這裡的公共服務供給理論上還是由原來的集體福利提供；這裡原來的農地大多被政府徵用為國有建設用地，集體經濟組織成員也通過各種方式得到了補償，並從事著非農就業；這裡的居民或者說是原來的農民，雖然從任何一個角度都可以說是城裡人了，但仍然維持著傳統的集體經濟組織的管理方式，包括社會管理和經濟管理等等。
自上個世紀八十年代以來，“城中村”與城市的糾葛就一直在發生，涉及到徵地、住房拆遷和“城中村”改造與補償之間的矛盾以各種不同的方式表現出來，甚至曾經發生過劇烈的衝突。隨著城市化進程的加快以及房地產的開發和土地的升值，徵地、拆遷和補償的矛盾大大降低，“城中村”與城市政府的矛盾也從原來的被動徵地和拆遷，轉變為主動希望政府徵地和拆遷，以便改善原有的居住狀況，儘早地實現“被城市化”；還有，通過談判增加拆遷補償，實現“一夜致富”。
在幾十年的城市化進程中，“城中村”的改造形式也發生了巨大的變化。而且各地由於產業結構的不同，政府治理的方式不同，“城中村”在城市中的地位也發生了巨大的變化。廣東的“城中村”改造基本上是“自我改造”或者是高補償改造兩種形式。所謂“自我改造”是因為在城市化發展初期，政府補不起徵地拆遷的鉅額補償，所以留給集體經濟組織的權益比較多，大量的“城中村”沒有經過徵地和拆遷而保留下來，形象與周邊已開發的城市空間有著明顯的差異。高補償改造則是因為房地產的發展，高房價帶來的收益使得企業有了補償的能力，足夠支付徵地拆遷的補償金。在城市治理能力較強的京津滬等超大城市，城中村改造大多是以政府徵地和拆遷為主，而局部地區因補償能力不足和開發條件不成熟，則保留了一些“城中村”。
“城中村”在我國城市化進程中是城市中比較特殊的發展空間，重要區別是土地所有制的不同和開發模式的不同，因而表現出來的景觀形態和管理機制也不同。已經被徵地或者拆遷改造的“城中村”實際上等於被城市化進程所吞沒，而因各種原因尚未改造或者拆遷的“城中村”在城市治理者的眼中，仍然是心中大大小小的一點“痛”。原因是他們理想中的城市形象應該是統一的、大尺度的，應該以高樓大廈、景觀道路和生態公園以及城市大廣場這些組合元素為基本標誌。而相對於以現代化城市景觀和基礎設施供給為表象的城市，“城中村”帶來的視覺效應顯然總是負面的。在中國近幾十年的城市化進程中，城市管理者總是急功近利，希望瞬間地實現趕超，希望在自己有限的執政期間，實現城市的大變樣。但是侷限於補償能力所限，侷限於開發的週期和時間，甚至侷限於房地產市場的供給過剩，在城裡留下的諸多遺憾中最大的也許就是“城中村”。
其實在我看來，“城中村”並不應該總是給予一些負面的評價，從它的產生和“被城市化”的過程看，它的存在有那麼點壯烈，而且存續期間與城市的巨大反差，應該也能給城市未來發展帶來一些希望。如果我們去歐洲看一下城市的發展歷史，實際上隨著幾百年來城市的逐步擴張，以私有土地為基礎的“城中村”逐漸地融入到城市中。無論是從景觀上，還是從基礎設施供給和公共服務提供上，甚至是一部分的拆遷，其實都延續了城市化所有進程中文化和經濟的連續性。歐洲發達國家的城市街區經濟發展充分，沿街的房子大多也是頂天立地的，只是在幾百年改造的歷史中，個人偏好、文化保護以及基礎設施的滲透，使得這些街區建築很好地傳承了城市的歷史和文明。我們雖然看到這些城市的現代化是深入骨髓的，但是沒有了表面的那種張揚炫耀，這種骨子裡的現代化幾乎貫穿了城市的所有細節。
看到我們的“城中村”，在徵地和改造的城市化過程中，實現了大一統的城市風格，反而感覺到城市文明的缺失，這也是城市化高速發展的一種結果。城市無處不體現出城市管理者個性的主觀要求，無處不體現出“大幹快上”的政績效果，無處不體現出管理者對城市文化和文明缺乏深入的瞭解。更重要的是，在城市空間的發展，對被拆遷居民的安置和補償等等，無不體現了各種急功近利的短期行為。我們曾經比較過被拆遷後安置的補償標準和自我改造後“村民”的收益，顯然後者的年收益高於前者幾倍甚至十幾倍。例如住房的出租收入，沒有被改造的“村民”可以在自己的宅基地上通過出租房屋獲得年幾十萬的收入。而被拆遷和改造的“原村民”雖然可以得到新的住房，得到一些補償，但是年收益卻僅僅是幾萬元的工資。假設我們允許農民的宅基地可以對外轉讓或者出讓，那麼新來的經營者會根據城市的需求，自動調整經營方向，從景觀形態和經營內容上都會發生實質的變化。畢竟這裡的基礎就是街區經濟。這裡只是需要政策的調整和利益釋放的空間，更需要政府管理者站在新的角度去考慮城市未來的發展模式。
我記得在一次“城中村”調查的時候，曾經問過當地的負責人，為什麼有些“城中村”被允許進行自我改造。他坦誠地告訴我，那就是他的一塊心病，因為看到這裡和其他地方的狀態不一樣，他就是覺得這個任務沒有完成。當然，之所以放棄了統一的拆遷和改造，原因在於成本太高，補不起，但是這反而成就了“城中村”的居民。其實他心理的這種無奈代表著時代的進步。就是在城市發展的歷史中，我們要尊重居民的選擇，也要尊重“城中村”，城市裡唯一與高樓大廈城市景觀不同的地方，允許它發展成為一個有變化、有個性的地方。這裡會有傳統的街區模式，這裡會有便宜的小吃和各種老字號，這裡的經營主體不再是傳統的農民，而是經過產權置換的各類城市經營者。這裡的景觀可以記得住“鄉愁”。這裡也許會是城市裡一個熱鬧的經營場所。只是這些變化需要我們對城市改造和發展政策進行調整。例如我們能不能從城市的多樣化角度出發，嘗試著給予這些“城中村”長期發展的預期？這涉及到產權的認定，涉及到原來宅基地上所建的住房是否可以蓋的更高一些，宅基地是不是可以和城裡人交易，或者是合作運營等等。
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