監管機構希望維護金融系統穩定，防範系統性風險，保護消費者權益，因此監管模式如何設計非常重要。然而，無論是採用哪種金融監管模式，都無法預料金融科技在近年來的迅猛發展及其帶來的衝擊。
2019年兩會期間，人大代表、中國人民銀行金融穩定局局長王景武建議試點推進“監管沙盒”機制，同時肯定了金融科技對於提升金融服務質量、促進金融創新發揮的重要作用。人大代表、北京市人大常委會副主任閆傲霜則向大會提交了《關於加強金融監管立法的建議》，建議從法律層面賦予地方政府金融監管和風險防控立法權。他指出因為法律依據的不足，地方政府對一些明知有風險或可能存在非法金融活動的行為無法及時有效的制止，缺乏監管權限而無法對監管對象形成約束。全國政協委員、中國財政科學研究院院長劉尚希則認為可以通過金融科技解決中小企業融資難和融資貴的難題。
上述情況說明金融科技已經深入到經濟生活之中，我們能否對其進行很好的監管直接關係到後續是否會出現互聯網金融這樣的風險。實際上在互聯網金融專項整治過程中，監管取向也在不斷變化。正如中國社科院金融研究所法與金融研究室副主任尹振濤所言，互聯網金融專項整治是一種運動式的監管方式，並非一個長效化的機制。一是補充之前的監管漏洞和空白；二是監管在逐漸加強，行業在摸索的同時，監管機構也在摸索如何更好地管理互聯網金融領域。
金融科技不僅包含之前的點到點技術，更包含了大數據、分佈式賬本、人工智能、雲計算等重要領域，對金融機構本身及其業務的衝擊遠比互聯網金融帶來的衝擊更大，如果我們的監管思路還停留在現有階段，或者只是引入一些類似“監管沙盒”這類的舶來品，而不能從根本上理解並將其植根於我國現有的監管環境，那麼其帶來的危機爆發或許會帶來系統性金融風險。
此外，後續隨著技術進步，會不斷出現金融科技之類的技術，衝擊金融的方方面面，那麼如何應對類似金融科技這樣的技術進步帶來衝擊呢？這需要金融監管模式具有普適性和拓展性，普適性要求對於“萬變不離其宗”的金融產品能夠通過表象而明白其監管歸屬，拓展性要求對於新的邊緣結合的創新能夠讓監管模式有相應的變化而將其納入監管體系。
英美金融監管的頂層設計
目前英美的監管體系存在典型的特徵，並且兩者並不相同，但是就監管效果看，兩者在普適性和拓展性方面都能滿足應對金融科技衝擊的挑戰。
英國目前是典型的“雙峰”體制，即“一峰”監管機構負責審慎監管，維護金融體系的穩定和金融組織的平穩運行，“一峰”負責行為監管，推動金融市場公平競爭和保護消費者權益。隸屬於英格蘭銀行的金融政策委員會（FPC）和審慎監管局（PRA）分別履行宏觀審慎管理和微觀審慎監管職能；金融行為監管局（FCA）取代金融服務管理局（FSA），負責監管所有金融服務行為；審慎監管局（PRA）和金融行為監管局（FCA）接受金融政策委員會（FPC）的指導建議。
美國的金融監管設計更多依賴與法律體系而不是頂層設計。美聯儲擁有諸多監管職能，對系統重要性金融機構均有監管；金融穩定委員會負責制定統一的監管標準，著重解決金融機構之間的發展與協調問題，維護金融機構發展的穩定性；聯邦保險辦公室，加強對保險公司的監管。此外還有證券交易委員會（SEC）負責對所有涉及證券業務的監管。美國監管的特點不是以機構為核心，而是以法律為核心。監管本身也不是一直嚴苛，而是著眼於實際情況可緊可鬆，例如2017年2月美國就簡化了《華爾街改革與消費者保護法》，2018年形成新的《經濟增長、放鬆監管和消費者保護法》。
英美金融監管模式設計的邏輯
英美兩種不同監管模式來源於兩種不同的監管理念，現有的監管體系實際上是這兩種理念的不斷更新，一種是羅伯特莫頓1995年提出的功能性監管，另一種是邁克泰勒同年提出來的雙峰監管。莫頓的監管理念源於兩點，一是金融功能比金融機構更加穩定，金融本質變化較少並且不受地理政治等影響；二是競爭本身會使得金融機構的結構不斷變化以提升效率應對競爭。泰勒的雙峰監管模式則是基於央行在保護金融系統和保護消費者利益時有“利益衝突”，同時非銀行金融機構已經和銀行同等重要。這兩種不同的監管理念其實體現了金融監管變革的兩個維度，一是法律體系的變化，二是監管模式的變化。
美國的監管方式並沒有以追求創新的監管模式為主，而是在修改法律體系的基礎上按照功能性進行監管，只是沒有原來那樣強調分業經營分業監管。而英國對於監管的變革多看重監管模式，因此才在2008年金融危機之後才陸續推出《銀行法》和《金融服務法案》。雖然這兩種監管模式的形式不同，但是落腳點都是一致的，即防範金融風險和
保護消費者合法權益。早在1998年波特等人就證明了普通法國家（美國、英國）給予投資者的法律保護高於民法國家（德國、法國、北歐國家）。功能監管更能抓住金融產品的本質，在法律定義清晰的情形下，具有非常強的操作性，並且金融本質不會隨著時間和產品形態的變化而變化，因此更能保持穩定。例如，美國證券交易委員會2018年11月8日公佈了對EtherDelta創始人Zachary Coburn的處罰決定，EtherDelta是ERC20代幣線上交易平臺，Coburn被控在該平臺上進行未註冊的國家證券交易。Coburn同意該調查並支付30萬美元的賠償金加上13,000美元的判決前利息和75,000美元的罰款。這是美國應對金融科技衝擊的典型例子。
雙峰監管很好的解決了監管機構對金融機構保護和對消費者保護之間的衝突，並且在對消費者保護上面出現了重大創新，即“監管沙盒”。這也是雙峰監管國家對於金融科技衝擊的應對措施。監管沙盒一方面讓所有金融科技企業都可以存活，而不需要考慮是否與現有法律衝突問題，另一方面又將其對經濟和消費者的衝擊限制在特定的範圍內，達到試驗目的，而不會因為沒有預料到的風險使得消費者遭受巨大損失，形成對整個金融系統造成衝擊。
我國監管模式的頂層設計
我國的監管正趨向於準“雙峰”體制。監管體系的重大變革在於2017年成立的國務院金融穩定發展改革委員會（以下簡稱“金穩會”），金穩會是國務院統籌協調金融穩定與發展的議事協調機構，承擔了“協調統籌金融監管重大事項”等重要職責。2018年初又合併了銀監會和保監會，並且將原銀監會和保監會具有的制定金融監管法律法規草案之職權劃歸中國人民銀行。加上成立於2012年的原一行三會的金融消費者保護局，我國的目前的監管已經是準雙峰體系了。然而，就監管目的而言，我們對於消費者保護的力度明顯有沒有對金融穩定的維護力度強，這從機構上沒有看到相應的可以和金穩會或者央行職責相媲美的機構得到驗證。
我國金融監管模式的可能問題與改進建議
在現有類似“雙峰監管”模式下，我們認為架構本身的並不會必然決定監管效果，因為監管理唸的落地需要微觀基礎的支撐。我們之所以沒有辦法在新生事物出現之際直接將其納入監管，或者按照我們經濟特區的方式提出“監管沙盒”，就在於我們對於金融監管本身的認識還沒有到位，並且我們的法律對於某些概念的定義不夠具體，也沒有抓住事務的本質，因此無法適用於本質相同而形式不同的金融產品。
第一，金穩會作為統籌機構，自然負責全局，如果不能讓金融消費者保護局與央行職能相對獨立的話，意味著對於消費者保護依然沒有得到足夠重視。而雙峰監管本身就是基於對消費者保護而區分的，如果消費者保護不能提到和防範系統性金融風險齊平的地步，那麼雙峰監管不過是流於形式。因此我們建議在看重金融機構的利益和防範金融系統風險的同時，把消費者利益放到同樣高度，只有保護消費者才是應有之義。
第二，我國現有法律對於金融事務的定義是不完整的，並沒有抓住金融的本質，例如國內證券法對於證券的定義和美國證券法對於證券的定義，就可以看出來我們對於什麼是證券的認識還處在非常低級的狀態，因此無論後續是否調整監管框架，或者更換監管方式，都需要不斷完善和細化現有法律，尤其是對金融事務的詳細完備的定義，這樣才能讓我們的監管適合我國國情，否則監管模式的不斷變革只會讓經濟行為人更加無所適從，甚至阻撓技術進步。簡而言之，忽略法律基本定義和完善，一味追求頂層設計，必然是捨本逐末，再好的監管理念也無法具體落地。
第三，我們很早就開始“經濟特區”的試驗，但是“監管沙盒”這樣的監管創新卻不是我們先提出來的。監管機構對於很多創新要麼不知所措，一味放縱，要不直接封殺，不給任何機會。如果我們能夠建立類似“監管沙盒”這樣的對於創新容忍機制，一方面可以鼓勵創新，另一方面又不會造成嚴重後果的“試驗田”，無疑可以一方面讓新的技術應用不受到干擾，讓現有的金融機構能夠大膽採用降低成本提升效率，另一方面可以在該技術應用之初就能夠判斷其業務類別以及監管歸屬，不會出現多頭監管或者無人監管的狀態，也不會因為任何新技術的出現而出現“兼容性”問題，從而降低政策未知風險，可以讓市場對於監管形成良好預期，保證新興技術以及投資能夠平穩發展。
本文作者：中國社會科學院數量經濟與技術經濟研究所博士後李達、中關村互聯網金融研究院院長劉勇
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