核心提示：從1989年到2019年，《中華人民共和國行政訴訟法》施行已經30年，期間經過兩次修訂。根據國家發展的現實需要，行政訴訟法增補修訂了大量內容，行政訴訟制度發展成果落實到了法律條文中。
貴陽市中級人民法院一起行政訴訟案件時，時任貴州省副省長陳鳴明出庭，代理團正在商議。CFP/供圖
《民主與法制時報》記者 周頔 報道
1989年4月4日，第七屆全國人大常務委員會第二次會議通過了《中華人民共和國行政訴訟法》，這部總共75條的法律於1990年10月1日起施行。
行政訴訟法的制定和施行，標誌著“民告官”訴訟制度在中國變成一項普遍性的公民權利救濟制度。行政訴訟法出臺後，國家賠償法、行政處罰法、行政複議法、行政許可法等規範行政權力行使的法律相繼出臺，我國行政立法逐步完善。
行政訴訟法分別於2014年和2017年進行過兩次修訂，根據國家發展的現實需要增補修訂了大量內容，行政訴訟制度發展成果落實到了法律條文中。
2019年是行政訴訟法頒佈30週年，行政法學界實務界共同回顧了行政訴訟制度發展，展望法治中國的明天。
從無到有：行政訴訟法立法背後的故事
1986年10月4日，全國人大常委會法制工作委員會設立了行政立法研究組，該小組的成立儀式設在了人民大會堂，包括羅豪才、應松年在內的多位法學家領銜受命，時任全國人大法律委員會顧問的陶希晉擔任了研究組顧問。
行政立法研究組的基本任務是“充分研究我國的現實形勢和經濟與政治體制改革的要求，廣泛蒐集國內外行政立法的資料。在此基礎上，對我國需要制訂的行政法應該包含的大致內容提出一個框架，作為一項建議提供給立法機關參考。與此同時，行政立法研究組還將努力擔負起今後對其他重要的行政立法提出諮詢意見的任務”。
但是，行政法框架的起草工作進展得並不順利。
據中國政法大學終身教授應松年回憶：“我手下最早的一批碩士生來幫我工作。我們起草了好多份草案，送給陶老審核。但是，都沒有得到陶老的認可。”
1986年底，陶希晉去世後研究組失去了指導者，工作開展更加艱難。
之後，傳來《民事訴訟法（試行）》立法的消息，給研究組帶來了新的思路。
“行政立法研究組就開了個會，決定趁著起草民事訴訟法的機會，把行政訴訟法搞出來。”應松年回憶說。
研究組從1987年2月開始起草行政訴訟法草案。1988年8月，將草案提交給全國人大常委會法工委。法工委在此基礎上開始正式起草工作，廣泛徵求意見，還在《人民日報》上全文公佈草案。
“行政訴訟法的這個稿子在人民日報上全文公佈了，當時的條款很少，就40多條。公佈以後，聽取各方各界的意見，匯聚民情民意，幾個月的時間很快就形成了一個更好的稿子。”清華大學公共管理學院教授於安回憶說，在徵求、聽取、收集各方意見的基礎上，1988年12月19日到21日，全國人大常委會法工委在北京召開了一個為期三天的座談會，包括立法專家、國家機關各部委負責人在內的200多人再一次集中討論。
在起草行政訴訟法的過程中，圍繞著立法的宗旨、審查的目的、法院的受案範圍、原告的資格、適格被告、舉證責任、複議與訴訟的關係、司法變更權、強制執行的性質等問題都發生過激烈的爭論。行政訴訟制度作為政治體制改革經濟體制改革的一個組成部分，立法過程得到了有力的推動，其制定速度甚至快於啟動立法時間更早的民事訴訟法。
1989年4月4日，行政訴訟法在七屆全國人大二次會議上通過，決定於1990年10月1日起施行。
從發展到壯大：兩次修訂完善行政訴訟制度
隨著社會主義民主法治建設的深入推進，行政訴訟制度與社會經濟發展不協調的“立案難”“審理難”“執行難”等問題也日益突出，人民群眾對行政訴訟中存在的這些問題反映強烈。
為了解決這些突出問題，適應依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設的新要求，在行政訴訟法頒佈25年後的2014年，行政訴訟法進行了必要的修改。
關於受案範圍，學者普遍認為，列舉的方式範圍過窄，不利於保護公民的權利，所以建議改為概括的方式。但基層法院的法官認為，現在我們國家老百姓的法律意識還不強，法律知識還欠缺。基層法院受理案件沒有積極性的情況下，很多案件還是進不了法院。最後綜合考量兩種不同的觀點，還是採用了列舉的方式，就是將一些對於老百姓，對公民權利有重要影響的行政行為，明確地加以列舉。
關於行政機關負責人出庭應訴制度，行政機關負責人出庭應訴作為一個制度寫在法律裡面。有利於及時化解糾紛，有利於提高行政機關負責人依法行政的意識，還能夠樹立司法的權威。
關於複議機關做被告的問題。修改後的行政訴訟法規定，經過複議的案件，複議機關維持原行政行為的，那麼複議機關和作出原行政行為的機關是共同被告，複議機關改變的複議機關是被告。
為了解決司法地方化的問題，行政訴訟法修改也從幾個方面做了回應。
清華大學法學院教授何海波談道，行政訴訟法經歷了2014年的修訂，條文從原來75條增加到103條，原來的75條只剩下25條沒動過，修改的幅度還是蠻大的。
2016年行政訴訟法迅速進行了第二次修改，增加了檢察機關提起公益訴訟的規定。現在，檢察機關提起行政公益訴訟已經在全國推廣。
未來展望：行政訴訟與行政審判將發揮更大作用
最高人民法院行政庭副庭長王振宇在中國法學會行政法學研究會2018年年會上談道，新時代行政訴訟與行政審判將發揮更大作用。
王振宇談道，按照國家治理體系和治理能力現代化的要求，繼續完善行政審判。行政審判30年來的不懈努力，成就是輝煌的，但與此同時，還要保持清醒頭腦。
“儘管從制度建設上看，先進國家行政審判的重要制度，我們都有了，但結合整體運轉，仍有很大完善空間。客觀地講，按照治理體系能力現代化的要求來衡量，目前也就是七八十分的水平。我們還要繼續努力，不斷完善，照著100分先進國家的目標去進一步完善。”王振宇說。
按照行政爭議多元解決的視角進一步完善行政訴訟，也包括完善爭議解決的其他機制，尤其是行政訴訟和行政複議。王振宇談道，這兩大制度功能如何銜接、定位，比如現在複議法可能要啟動修改，複議改革、體制改革現在正在進行探索。
對於複議改革，複議機關的定位，跟法院的功能區分，如何銜接，他認為一定要系統思維，多元解決。這裡面也包括跟檢察機關之間職能分工，都要運用多元爭議解決的視角，包括律師參與怎麼解決。
王振宇指出，圍繞國家大政方針的發展變化，利用一切有利契機發展行政訴訟制度，這是行政審判未來30年最基本的方法論。抓住一切契機，比如對行政審判實際上影響很大的黨和國家機構改革，要順應它，不斷完善行政審判；要不斷思考，怎麼通過把功能進一步完善，反過來助力國家的大政方針實現。比如現在行政領域的放管服改革、改善營商環境等重大政策，行政審判要密切關注。
王振宇還談道，配套的規則還要進一步完善。新法是行政審判2.0版的龍頭。新法裡面有很多的新制度和新精神，其中很多是過去行政審判和行政執法從來沒有想象過的事情，比如規範性文件的審查，行政協議、一併解決民事爭議等等。
他談道，目前，最高法行政庭正在抓緊制定這些制度落地的配套規則。新制度會帶來一些新問題，比如立案登記帶來的濫訴問題，都需要一個一個去解決，完善相應的制度。
王振宇談道，管轄改革需要儘快明確方向。
“管轄改革現在實際上已經啟動三年了，這個改革對行政審判未來30年影響巨大。改革現在可能有多種模式，按照中央司改文件，目前各地探索存在多種模式，只要是有利的司法資源都要用起來。但是將來肯定不會採取這麼多的模式並行，所以需要儘快明確方向。”
他指出，下一步，需要對各種模式探索進行評估，把可複製可推廣的模式選出來供中央決策。原標題：行政訴訟法頒佈30年回眸
閱讀更多 民主與法制時報 的文章
