《文化縱橫》2019年10月新刊上市
✪ 呂德文 | 武漢大學社會學院
【導讀】
近年來，基層幹部中出現了拒絕提拔的現象，從側面折射出縣鄉基層工作的不易。隨著社會大環境越來越強調工作的人性化，原本需要大量人才的基層卻面臨人才流失的困境，而任務重、責任大的基層領導崗位甚至被視為“燙手山芋”。對此，本文解讀了基層幹部組織體系中存在的“隱性”差異，以及這些差異性如何影響了基層幹部的晉升與工作動力。作者認為，在基層官場發展出來的提拔任用隱性臺階，讓基層幹部有奔頭，也在最大限度上實現了人崗相適，因而，這些差異化方案漸漸轉化為幹部選拔任用的制度。雖然這一制度大體上是有效的，但隨著社會多元化的到來，現行制度該如何回應環境的變化，值得進一步深思。本文轉自“行業研習社”，
僅代表作者觀點，特此編髮，供諸君思考。如何提拔縣鄉幹部
前段時間，對某縣兩位女幹部拒不升官遭處理的事，表達同情的網友似乎不少。這是可以理解的現象。一是，整個社會大環境都越來越強調人性化，人們希望“尊重個人意願”成為組織工作的重要考量。二是，這些年基層工作環境不算太好，負擔重、責任大，人們很容易同情性地理解兩位女幹部的選擇。但是，只要稍微瞭解基層組織工作的人都會傾向於認為，兩位女幹部遭到處理，其實不算冤枉。
這些年來，組織工作普遍面臨一個問題，幹部得不到提拔，會抱怨；提拔不到好位置，也不滿；如果是交流，怕是爭議更大。總而言之，每次大規模調整幹部，總歸是幾家歡喜幾家愁的。這樣就難免，少數幹部挑肥揀瘦，得不到自己滿意的結果就怨聲載道。因此，維護組織工作的嚴肅性，強調個人服從組織的基本原則，實在是沒什麼問題。
很多人都有個誤解，以為在考察階段“談話”，是徵求個人意見。實際上，就黨政領導幹部的選拔任用程序而言，並不存在個人意願一說。組織部門和個人談話，是要了解被考察對象的真實想法，這也是重要的決策依據。但是，對於黨員幹部而言，首要的是服從組織安排。一般而言，在安排具體崗位上，組織都會統籌考慮，儘量滿足個人意願，做到組織意圖和個人意願的統一。但從基層實踐看，做到這一點並不容易。
因此，在基層官場，為了充分照顧每一個幹部的需要，就發展出了諸多“隱性”差異，設置幹部提拔任用的隱性臺階，讓基層幹部有奔頭，也在最大限度上實現人崗相適。就筆者的觀察而言，個人服從組織這個原則，在基層實踐中並不是一個冷冰冰的、抽象的政治原則，而是有溫度的工作。概言之，基層組織工作的隱性行為，實際上已經在最大限度地將個人意願轉化為制度實踐。
▍實職與虛職
在幹部提拔任用時，是不是“實職”甚為關鍵。按通俗說法，實職就是領導職務，虛職就是非領導職務。比如，某位科員在工作一定年限後，“論資排輩”被提拔為副主任科員（非領導職務），那屬於正常提拔。但是，如果直接提拔到副科級領導崗位（擔任實職），那就算提拔力度比較大的了。
從職級的角度上說，副主任科員和副科級領導都是同一級別。待遇有差別，主要體現在崗位工資上；但這個差別可以忽略不計。因為，在基層，工資差異本來就不大，更何況是同一級別，一般就是三兩百元的差距。因此，新修訂的公務員法推行職級與職務並行的政策，對廣大基層幹部而言，其實是非常受益的。畢竟，領導崗位是核定的，就那麼幾個。尤其是這一輪黨和
政府機構改革後，很多單位的領導崗位更少了。這個時候，職務與職級並行的政策就至關重要。實職和虛職之間的差異，不在於待遇，而在於權力，在於有了展現自己能力的“平臺”。筆者在和基層年輕幹部探討晉升的話題時，“平臺”一詞出現的頻率特別高。很多年輕幹部不怕苦不怕累，更不怕下基層，但都希望有個展示自己才華的“平臺”。如果擔任了領導職務，那就有了“平臺”。哪怕是職務再小，領導終歸是領導，做出的成績是自己的，組織部門和上級領導都看在眼裡。這些年，基層政治生態其實是很不錯的了，有能力又態度端正的，基本上都有提拔的機會。筆者在分析那些算是成功的年輕幹部的成長軌跡時，發現這些幹部的確是在某個階段有突出的表現。而這些幹部仍然在自己的崗位上奮鬥，說到底還是因為有了“平臺”，努力就有回報。
在這個意義上，當領導崗位不夠時，暫時擔任非領導職務，一般幹部也是滿意的。如果這個單位的領導聰明，會用人，其下屬即便只是在非領導職務上，也會創造條件讓其主持一項工作，讓其有成就感，為下一步升遷提供條件。而一個幹部從非領導職務轉為領導職務，擔任某個部門的實職領導，分管某項工作，那也是提拔，是組織的認可。
▍大鎮與小鎮
同樣是在鄉鎮工作，都屬於基層，但並不意味著無差別。事實上，對基層幹部而言，各鄉鎮之間的差異比我們想象的要大得多。大而化之，每個縣都有大鎮和小鄉鎮的區別——這往往按照人口、經濟發展水平、交通情況等排列。比如，一箇中等縣，尤其是大縣，客觀上會形成“片”大概念，東南西北每個片都有個中心鎮。這些中心鎮，政治地位一般要比同片區的其他鄉鎮高。當然，一般而言，城關鎮的地位最高——有些城關鎮的書記，還可能是高配的副處級幹部。
各鎮的政治地位不同，也就意味著“出幹部”幾率不一樣。大鎮出幹部的幾率要大，鎮領導容易提拔，普通幹部也就隨之更有機會流動。所以“牽一髮動全身”，或“鳳凰一出就出一窩”。筆者每到一個“好鎮”調研，當地幹部都會自豪地說，某某縣領導是我們這裡“出去”的；或者說上一次調整，我們這裡提拔了多少幹部。因此，在地方政治場域中，常常會有“重用”的說法。從一個小部門到關鍵部門工作，是重用；從小鎮到大鎮工作，那就更是重用。領導幹部選拔任用裡，常會提及“在重要崗位歷練”這個說法，部分指向的就是這種現象。
多數地方在提拔副縣長之類的幹部時，都要求候選人要有兩任正科級實職的經歷。但操作下來，大部分被提拔的副縣長，其實都不止兩任正科級實職。原因何在？主要是一個年輕的領導幹部要成為合格的縣領導，能夠駕馭全局，分管某一部分工作，總得有讓人“信服”的履歷。如果沒有在大鎮主持過工作，當過一把手，客觀上就有很多人不服。事實上，大鎮的歷練有其合理性，要處理的人、財、物、事都要複雜很多。問題是，沒有在小鎮歷練，又很難直接擔任大鎮的一把手。並且，沒有當過行政一把手，也就幾乎不可能擔任黨委一把手。
為什麼每到幹部調整的時候，很多黨員幹部的“小九九”特別多呢？原因就是這種差異雖不好說出口，但確實很關鍵。從一個偏遠的小鄉鎮調到中心城鎮，哪怕是平級交流，那也是“重用”；但要是反過來，怕是大家都不情願。一個大鎮的鎮長，如果就地提拔為書記，那真是提拔；但要是調到一個偏遠的小鄉擔任黨委書記，恐怕吸引力就不是特別大。
▍大部門和小部門
大部門和小部門的區別與大鎮和小鎮的區別類似，主要取決於其政治地位。在黨口，常委部門（縣委辦、紀委、組織部、宣傳部）是毋庸置疑的大部門，可謂是位高權重。這些部門，崗位多，在領導眼皮底下工作，當然就容易“出幹部”。反過來，這些部門也容易在全縣“挑人”，各委辦局和鄉鎮，要是有哪個年輕幹部素質高、表現優秀，很容易就被調到這些部門——各單位可不敢不放人。於是，年輕幹部和部門優勢之間形成了正反饋，到這些部門工作的幹部，自我要求一般也比較高，提拔也是有保證的。
在政府口，財政局、發改委、國土規劃等是公認的地位比較高的大部門。這些部門掌握的資源多，話語權比較大。說實話，在這些部門工作，倒不一定容易得到提拔——有時候可能還相反，因為人多，反而不容易提拔。但是，這些部門在別的部門面前有優勢，至少不用費心思為了工作和別的部門協調。因此，工作其實是比較專業和單純的，負擔也沒那麼重。在過去，地方財政不太行，連工資都難以保證的時候，弱勢部門的幹部可能工資都發不全，但那些強勢部門的工作人員卻可以拿獎金，這也是客觀情況。因此，從一個小部門到大部門工作，也算是“進步”。
但話又說回來，對於部門領導而言，“位高權重”的理解也在慢慢發生變化。尤其是這些年來，因為基層工作繁重，壓力也大，“位高權重”也就意味著要承擔的壓力更多。比如，這些年環保水務的部門地位提高了，權力也越來越大，但一把手被問責的也多了。因此，筆者碰到不少鄉鎮一把手，尤其是上了一定年齡的，最希望去的地方是檔案館、人大政協之類的，職務待遇沒變，還樂得清閒。在很多地方，這些崗位因為過於“走俏”，竟然也有競爭了。
縣直部門和鄉鎮之間的差異，更為明顯。這幾年城市化進程越來越快，大多數幹部都把家安在縣城。因此，縣直部門的優勢就極其明顯。簡單地說，縣直部門的工作不僅相對比較”單純”，不用做群眾工作，上下班時間比較有規律；並且，還可以過完整的家庭生活。尤其是對於女幹部，可以更好地照顧小孩。在大多數地方，從鄉鎮“進城”到縣直部門工作，是很多鄉鎮幹部的願望，但因為機會太少，這也是奢求。筆者看到過不少地方組織部門“關愛”基層幹部的措施，其中最為關鍵的一項措施就是讓在鄉鎮工作了15年或20年以上的幹部調到縣城。這一點，可能在平原地區還好，但在山區，確實問題極其嚴重。越是山區，工作越是艱辛，通勤距離越長，還要在鄉鎮值班，在鄉鎮工作幾乎就意味著不可能照顧家庭。
▍關鍵崗位和普通崗位
只要是在體制內的人，都知道關鍵崗位和普通崗位的區別。比如，哪怕是股級幹部（普通科員），崗位也有明顯區別。黨政辦主任雖然是一個普通科員，但就是和別的科室負責人不一樣。在過去，黨政辦主任還要進班子，可見這個位置的重要性。如果是要提拔，提拔到哪個崗位，那就更有講究。
在鄉鎮，一個普通科員要提拔為鎮長，中間要經過的崗位實在是多。一般情況下，總得輪過幾次崗，在黨政辦、農經辦等重要科室幹過才行。並且，鄉鎮工作往往沒有規律，一段時間有一段時間的中心工作，崗位的重要性也會變化。比如，有些地方經濟發展為先導，經濟發展辦公室之類的就很重要；有些地方強調環保，與環境治理相關的辦公室就極其重要；還有地方正在推美麗鄉村建設，村鎮建設辦公室就重要。總之，哪個地方活多，上級更重要，哪個崗位就重要。這麼說來，基層鍛鍊實在不是一個空話，其實真砸進基層，都會是多面手。
一個幹得好的科員（或副主任科員），如果要提拔為副科級領導，一般會從排名比較靠後的崗位做起。事實上，在鄉鎮領導班子中，制度上的確沒有明確規定哪個崗位比較關鍵，但長期以來，就是形成了默認的排位。鄉鎮領導崗位從重要到次要的排位，一般是這樣的：書記、鎮長、人大主席、副書記、紀委書記 、常務副鎮長、組織委員、宣傳委員、副鎮長、武裝部長、工會主席。武裝部長這個職位，往往是很多幹部的在副科級領導崗位上的第一站。這不僅是因為這個崗位被認為是比較普通，還是因為武裝部長可以由單位直接任命，組織部門比較有把握。如果直接提拔為副鎮長，得多一道人大選舉這個程序——對於新提拔的副科級領導幹部而言，這有點風險；組織部門一般也會比較謹慎。幹完了組織部長後，熟悉了鄉鎮領導工作，就可以在鄉鎮副職領導崗位上輪崗了。筆者訪談過的大多數領導幹部，在鄉鎮幾乎都幹過三四個副職崗位，除了武裝部長，還有副鎮長，組織委員等。過去，紀委書記不是一個特殊崗位，但這幾年這個崗位比一般的鄉鎮副職地位要高。
而如果要成為真正的行政一把手，鄉鎮黨委副書記幾乎是一個必由之路。這個崗位非常有意思。說它關鍵，也關鍵；但要說不關鍵，其實也對。因為，副書記畢竟還是副職，並不承擔主要責任。但是，副書記 是書記和鎮長的重要助手。其工作可實可虛，這恰恰是其特殊所在。實的話，副書記一般分管組織人事和綜治等關鍵工作；虛的話，這些工作其實下面都有專門的領導負責。正因為副書記崗位在虛實之間，使得這個崗位是學習行政一把手經驗的絕佳崗位。體制內的人都常說，鄉鎮副職都是“幹活”的，這個意思是說，多數副職其實是沒有“領導”的體驗的，他們不能命令和指揮別人幹，只有自己親自上陣，才能完成工作。但副書記其實是可以不那麼“實幹”的，比如，組織人事的具體事情其實是組織委員做的；政法工作，一般也有政法委副書記，具體事情也是副書記在做。然而，副書記要幹好，還非得了解具體情況，有掌控能力才行，這是走上一把手崗位的基本素養。
鄉鎮一級如此，縣級也是一樣的道理。一開始被提為縣處級領導幹部，也只能從排名靠後的位置做起——幾乎沒有哪個剛提拔的副縣級幹部就進常委的。並且，常委裡面也是有明確排名的。比如，縣級權力裡最關鍵的是人事權。而人事權主要掌握在“人事工作領導小組”這麼個工作組上，它由
縣委書記、縣長、副書記、紀委書記和組織部長五人組成。事實上，在常委中，這五個位置的確是比較關鍵的崗位。同樣的，一個副縣級幹部要成為縣長，縣委副書記/常務副縣長怎麼著都是一個必經之路。甚至於，在某些情況下，縣委副書記直接提拔為縣委書記，也是有的。但要說一個普通的縣委常委要直接提拔為縣長，比較罕見；而提拔為縣委書記，就不可能。因此，基層幹部體系的確是一個金字塔結構。它的基本框架是由職務形成的，但在實踐中，這個體系的精妙之處遠超我們想象。對於一個身處其間的普通幹部而言，從金字塔的底層到頂尖，值得奮鬥一輩子。對於大部分基層幹部而言，一輩子都走不到塔尖。但是，這並不意味著這個結構剛性十足。事實上，基層實際存在的隱性差異，恰恰為組織工作提供了諸多差異化的方案。而這些方案，很大程度上已經轉化為了幹部選拔任用的制度。這個制度，大體上是有效的；只不過，隨著社會多元化的到來，或許更要回應制度環境的變化。
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