實質法治要求政府大力推進“放管服”改革

核心閱讀:行政管理不能僅僅滿足於循規蹈矩、辦事不違法、不逾規,而應該探討其管理如何能更好地滿足人民的需要,如何能更好地適應市場經濟和高科技發展,如何能更好地提高政務服務的效率和質量。

□ 姜明安

自中央作出和實施全面推進依法治國偉大戰略部署,特別是成立中央全面推進依法治國委員會以來,我國法治政府建設進入了一個全新的階段——推進“放管服”改革:依法行政從形式法治向實質法治全面轉化的階段。

形式法治僅僅要求有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。而實質法治不僅要求有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究,而且要求良法善治。政府不是為依法行政而依法行政,而是為了更好地服務人民,便利人民,更好地改善和優化營商環境,維護公民、法人和其他組織的合法權益而依法行政。為此,政府近年來大力推進“放管服”改革。

為了適應全面推進依法治國,建設法治政府,實現良法善治的實質法治目標的要求,新時代“放管服”改革特別需要在以下四個方面著力:

其一,進一步轉變觀念,樹立為民便民、良法善治的實質法治理念。“放管服”改革首先要求我們的各級政府工作人員,特別是領導幹部轉變觀念。“放管服”不只是為了取消或下放多少項審批項目、多少許可項目,不只是為了完成上級政府下達的改革指標和提高本級政府的改革政績,而是為了減少公民、法人和其他組織幹事創業的困難、障礙,為其生產、生活、科研等提供便利,改善和優化所在區域的營商、投資環境,促進所在區域的經濟和社會發展。各級政府工作人員,特別是領導幹部必須明確:“放管服”是良法善治的實質法治的要求。新時代的法治政府建設不能再停留在形式法治的階段,必須向實質法治邁進。行政管理不能僅僅滿足於循規蹈矩、辦事不違法、不逾規,而應該探討其管理如何能更好地滿足人民的需要,如何能更好地適應市場經濟和高科技發展的要求,如何能更好地提高政務服務的效率和質量。“放管服”不是為“放管服”而“放管服”,而是為了實現良法善治的目標而“放管服”,是為了踐行創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念而“放管服”。

其二,進一步轉變政府職能,紮實推進有限政府和服務型政府建設。“放管服”改革的重要內容是轉變政府職能,建設有限政府和服務型政府。轉變政府職能特別要求理順政府與市場、政府與社會的關係,使市場在資源配置中起決定性作用,政府只管政府該管的事,不管政府不該管,實際上也管不好的事。所謂“政府該管的事”,即黨的十八大、十九大確定的新時代有限政府的五項職能:宏觀調控、市場監管、社會管理、公共服務、環境保護。有限政府的這些職能恰恰是服務型政府的要求。黨的十九大報告特別強調我們的一切工作要以人民為中心,踐行全心全意為人民服務的根本宗旨,要堅持在發展中保障和改善民生。大力發展和改進公共服務。為此,政府特別需要在“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶”方面有所作為。與此同時,政府還應在脫貧攻堅上下大力,保證每個公民在“小康”道路上不掉隊。政府既要“有限”,又要努力為人民提供高效優質的公共服務,二者是辯證統一,相輔相成的。

其三,進一步創新監管方式,切實提高政府的執行力和增強政府的公信力。“放管服”包括“放”“管”“服”三項改革,即除了“放”和“服”以外,還有“管”。“管”的改革任務是多方面的,如清理、廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法,破除部門保護、地區封鎖和行業壟斷。深化商事制度改革,實現工商營業執照、組織機構代碼證、稅務登記證三證合一、一照一碼……實行綜合監管,推廣隨機抽查,探索智能監管。加強社會信用體系建設,建立健全全國統一的社會信用代碼制度和信用信息共享交換平臺,推進企業信用信息公示全國一張網建設,依法保護企業和個人信息安全等。“管”也包括社會管理,如完善社會組織登記管理制度;支持和發展社會工作服務機構和志願服務組織。規範和引導網絡社團社群健康發展,加強監督管理。深入推進社會治安綜合治理;提高公共突發事件防範處置和防災救災減災能力。全方位強化安全生產,全過程保障食品藥品安全等。在“管”的改革方面,創新監管方式尤為重要。政府應充分發揮互聯網、人工智能和大數據等現代科學技術在行政監管中的作用。利用現代科學技術進行監管不僅可以大大提高監管質量和監管效率,而且可以為行政相對人提供更多的便利,儘量減少監管者與被監管者的矛盾和衝突。另外,監管方式創新還包括擴大社會公眾參與、推進在監管過程中政府與行政相對人協商、互動、通過與行政相對人簽訂行政協議等方式實現監管目標等。

其四,進一步改進“放管服”方面的行政立法,認真做好法規、規章和規範性文件的立改廢工作。政府應不斷清理相應法規、規章和規範性文件,對法規、規章和規範性文件設定的違反市場經濟規律,妨礙營商環境改善,給相對人辦事增加不必要麻煩和成本的各種審批、許可、證明,或者名稱雖然不叫審批、許可而實為審批、許可的各種備案、核准、審定、同意等,以及為辦理這些審批、許可、證明、備案、核准、審定、同意而規定的各種繁瑣程序、手續、要求等,應堅決予以取消或廢止。實質法治要求的依法行政必須是依良法行政,依良法辦事,而不是機械地依法律條文和紅頭文件辦事。法條和紅頭文件過時,不方便人民群眾,不適應社會經濟的發展時,就應該修改、廢止或建議有權機關修改、廢止。

但是,我們在這樣做時也一定要切記,實質法治要求政府大力推進“放管服”改革,應取消和廢止的只是違反市場經濟規律,有礙營商環境改善,給相對人辦事增加不必要麻煩和成本的各種審批、許可、證明及相應繁瑣的程序、要求、手續等,而不應取消或廢止為保障國家和公共安全、保障公民生命和人身安全、保護消費者合法權益所必須設立的審批、許可和證明。這些審批、許可、證明是應該有,而且必須有的,只是應該對其實施方式和實施程序進行改革,減少環節,降低成本,提高效率,方便行政相對人。

(作者系中國法學會行政法學研究會副會長、北京大學憲法與行政法研究中心主任)