最近一週，英國“脫歐”連續劇驟然切換成懸疑劇模式，接連出現劇情反轉。當英國首相約翰遜好不容易和歐盟達成新“脫歐”協議，一個橫空出世的推遲表決修正案迫使約翰遜向歐盟申請“脫歐”延期。當“脫歐”協議終於通過關鍵的二讀投票，“快速立法”時間表又隨即被議會否決。英國“脫歐”是否註定難逃“拖歐”魔咒？本期“論壇”特請復旦大學歐洲問題研究中心主任、歐盟讓-莫內講席教授丁純解讀。
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制度缺陷 議會過度“搶戲”
問：約翰遜的新“脫歐”協議為什麼難以獲得議會支持？
答：迄今已三年多的英國“脫歐”大戲越到最後越是高潮迭起，須臾間悲喜轉換。倫敦政經學院學者曾對筆者說，現在有關“脫歐”事態的變化以小時計。果不其然，就在“脫歐”最後期限日益迫近、“硬脫歐”似乎難以避免之際，10月17日，英國各大媒體爭相以突發新聞形式報道，英國首相約翰遜和歐委會主席容克通過推特，出人意料地宣佈英歐達成了“脫歐”新協議。
英國和歐洲大陸自約翰遜上任三個月來，首次籠罩在久違的欣喜氛圍中。英鎊應聲而漲，人們懷著難以名狀的急切，等待著下議院議員們37年來首次在星期六加班，對“脫歐”新協議投票表決。《每日郵報》頭版標題是：“首相已經做了他能做的，現在該看議員們的了”。平心而論，約翰遜上臺以來，施展超常的政治手腕，“搬出”女王、脅迫議會、施壓歐盟、不逾法制，實質上是借“硬脫歐”之姿取“軟脫歐”之利，終獲一紙協議。倘若新協議能通過重重立法程序化為現實，約翰遜不啻於“英國版尼克松”。
但是，萬眾矚目的“超級星期六”結果根本未進入對新“脫歐”協議的正式表決，止步於橫生枝節的萊特溫修正案。英國下議院以322票對306票通過該修正案，要求先完成新協議所關聯的立法程序，再將協議交由議會表決。
面對法律白紙黑字的明確要求，曾發出過“寧可死在陰溝裡也不延期‘脫歐’”豪言的約翰遜選擇了三箭齊發：依法向歐盟發出未簽名的申請延期“脫歐”信件，同時藉由駐歐盟大使向歐盟發信，解釋申請延期是遵守法律實屬無奈，然後他本人向歐盟發出簽名信，警告延期“脫歐”有損英歐關係和各方利益。顯然，精明的約翰遜希望既不違法又借歐盟之手阻止“脫歐”延期。
新“脫歐”協議在議會遭到阻擊的原因主要有四：
其一，對新協議未完全排除“硬脫歐”的可能心有餘悸。新協議對北愛爾蘭與歐盟的經貿關係作出了複雜的制度安排，一系列關稅和邊檢方案亟需從條約文本化為可具體操作的法律。繁複的立法過程與日益臨近的“脫歐”期限的矛盾，引發了議員對“硬脫歐”噩夢的擔憂，催生了萊特溫修正案。以萊特溫為首的“軟脫歐”派議員，試圖徹底關閉“硬脫歐”的大門。
其二，“脫歐”成為黨爭戰場。在各黨派圍繞選票和議席展開的鬥爭裡，國家利益反倒位列選票之後。代表“留歐”派選民的工黨、蘇格蘭民族黨、自由民主黨等黨派大部分議員並不將“脫歐”作為必須遵守的民意表達，而是為了選票堅持“留歐”。萊特溫修正案將一次投票轉變為立法流程中的多次表決，大概率導致“脫歐”延期，反對黨議員因而紛紛投下贊成票。
其三，約翰遜政府的信譽幾近透支。約翰遜上任前就以鼓吹“硬脫歐”聞名，就職後又大量吸收“脫歐”派議員入閣，時常以“無協議脫歐”相要挾，不惜採取議會超長時間休會等反常手段。這令部分議員對政府在“脫歐”問題上的目標產生懷疑，有工黨議員公開宣稱，新協議是“‘無協議脫歐’的活門”。因此，議員們抱著非常謹慎的態度審視協議，對含糊不清的條款尋求進一步夯實和說明。
其四，英國議會的制度缺陷使橫生枝節成為可能。下議院議長掌握著設置議程的極大權力，哪個議案能進入表決程序基本都由議長決定。而疑似青睞“留歐”的下議院議長伯考，為萊特溫修正案“插隊”表決提供了機會。
此外，不排除部分議員對“脫歐”協議仍不滿意，希望在具體條款上與歐盟再次討價還價的可能。
“一國兩制”新協議有突破
問：從協議本身看，約翰遜的新“脫歐”協議有哪些突破？
答：約翰遜的新協議94%與前首相特雷莎·梅版協議相同，差別主要集中在邊界安排問題上。
英國“脫歐”後，與歐盟的關稅邊界本應設在北愛爾蘭和愛爾蘭之間，但由於複雜的歷史原因，英國和愛爾蘭都不接受在此設立硬邊界。梅的方案是，在英國與歐盟達成完整的經貿安排前，將英國整體留在歐盟關稅同盟內，適用歐盟關稅。這一方案導致英國無法與其他國家訂立貿易協定，因而飽受保守黨詬病。
約翰遜的新協議則規定，英國作為整體離開關稅同盟，北愛爾蘭在法律上歸屬英國關稅區，實際上留在歐盟關稅區內，歐盟和英國的關稅邊界後退到北愛和英國其他地區之間。從英國其他地區流向北愛的貨物，如果可能流向歐盟單一市場，則在英國本土出口口岸代歐盟徵收關稅並返還歐盟，其餘流入北愛的貨物不收關稅。從第三國流入北愛的貨物，如果流向英國或留在北愛則徵收英國關稅，如流向歐盟單一市場則徵收歐盟關稅。新協議還留下一種退出機制，在“脫歐”過渡階段結束後，北愛爾蘭議會有權每4年表決是否維持這一安排。
新協議移除了在英國議會中備受質疑、避免在北愛爾蘭和愛爾蘭之間設立硬邊界的北愛爾蘭邊境保障條款，代之以在北愛爾蘭關稅問題上的“一國兩制”，既保證了北愛爾蘭與愛爾蘭之間不會出現硬邊界，又保證了英國作為整體在“脫歐”之後仍能正常與其他國家開展貿易談判，追求“全球英國”的目標。
此外，相較於梅的協議中“考慮在相關領域向歐盟規則看齊”“致力於構建並完善統一關稅區”的提法，新協議明確提出“歐盟與英國致力於達成‘零關稅’‘無配額’的自由貿易協定”。這一方面說明“脫歐”後英歐雙邊經貿關係將比舊協議預設的要更加疏遠，另一方面也意味著英國可能將擁有更大的自主權。
變成“拖歐”歐盟冷眼以對
問：歐盟對延期“脫歐”態度如何？
答：自2016年英國“脫歐”公投結果公佈後，歐盟儘管也不時做出些挽留的姿態，但實際上已經將英國打入另冊，認定英國“脫歐”是個大概率並難以扭轉的事件，因而基本是持要走不留的態度。以筆者的觀察，布魯塞爾早已不再將“脫歐”視為歐盟自身優先需要解決事項。
歐盟這種冷淡態度也是有充足理由的，英國在歐洲一體化進程中可謂出名的三心二意、劣跡斑斑：在法德等國1957年發起成立歐洲經濟共同體不久便自組歐洲自由貿易聯盟，後來儘管迫於形勢在1973年加入歐共體，但不到兩年就舉行是否留在歐共體的公投，質疑歐共體的《社會憲章》，拒絕參加貨幣一體化進程及加入歐元區，歐債危機期間還決絕地不肯簽署象徵性的《財政契約》。英國不僅對關稅同盟、共同市場等以外的一體化事業興趣寥寥，而且總扮演攪局者的角色，如在防務上反對建立歐洲軍隊等。
從英國“脫歐”公投，到磨磨唧唧不願及時啟動“脫歐”進程，再到特雷莎·梅協議一再被否決，歐盟對“脫歐”演化成“拖歐”可謂耐心耗盡，膩味叢生，希望儘快了結，避免拖累歐盟其他議程的推進。在此次對約翰遜協議表決再生枝節後，歐盟及其成員國領導人的表態可以用出離憤怒來形容。
對歐盟來說，不讓歐盟以及愛爾蘭等成員國在“脫歐”中利益受損，避免對英歐兩敗俱傷的“硬脫歐”，才是歐盟真正的優先關注點和底線所在。當然，歐盟難以公開表達的私下願望就是不讓英國“脫歐”演化為成功的先例，從而在成員國中產生多米諾骨牌效應，相反，希望起到以儆效尤的作用。這點其實從英國“脫歐”公投後社會撕裂，“脫歐”成為全球觀眾眼中活報劇，連法國極右翼民粹政黨及其領導人勒龐等都對“脫歐”噤若寒蟬的轉變中已經有了答案，也符合歐盟利益。
歐盟最為忌憚和需要避免的，是成為英國國內政治鬥爭和萬一英國“硬脫歐”的背鍋俠。歐盟清楚，“脫歐”協議即使再符合歐盟利益，如果無法得到英國議會批准仍是無效。這就是為何歐盟會允許梅兩改協議，德法領導人默克爾和馬克龍都對約翰遜的重談協議開綠燈。這也可以解釋，為何當新“脫歐”協議表決進程受阻，約翰遜向歐盟傳遞出希望阻止延期的請求時，歐盟表示將嚴肅對待延期申請，不急於表態靜觀其變的態度昭然若揭。
未來走向 一切皆有可能
問：“脫歐”可能出現幾種走向？
答：10月22日晚，新“脫歐”協議在英國下議院以329票對299票通過二讀，但緊接著，約翰遜試圖推動三天快速完成立法的動議遭否決，約翰遜隨即宣佈暫停新協議立法過程。這意味著延期“脫歐”的可能性大幅提升，未來有幾種可能：
一、如果得到歐盟延期許可，約翰遜又申請恢復新協議立法程序，英國議會將進入具體立法程序，最終按新協議實現延期“脫歐”。
二、如果約翰遜繼續以“無協議脫歐”要挾議會迅速立法，並且贏得下議院妥協，英國仍有可能在10月31日前按新協議準時“脫歐”。
三、如果議會拒絕妥協，約翰遜通過提前大選破局的可能性大為提高。
四、依然存在各種博弈無解，出現極端情況，最後“硬脫歐”的可能。
五、反對派仍有機會在議會發起對政府不信任案，或者推動二次“脫歐”公投，將新協議化為泡影。
當然，波詭雲譎的英國政壇，劍走偏鋒的弄權政客，加上作繭自縛的議事規則，“脫歐”大戲每小時都會有轉折，一切皆有可能。
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