前引

中平五年二月（公元188年），剛剛平息沒幾年的黃巾餘部再起，天下又陷入兵禍之中。

大漢宗室劉焉，以四方兵寇，而各州刺史威輕，不能有效鎮壓動亂為由，乃向漢靈帝建議改刺史為州牧，清選重臣出任。

靈帝准許，以焉為益州牧，太僕黃琬為豫州牧，宗正東海劉虞為幽州牧。州任之重，自此而始。

因鎮壓黃巾起義而引起的地方建制轉變，反而促使州牧郡守與各地豪強合流，擴展勢力，成為地方實力派，割據一方，進而演變成漢末軍閥混戰的局面，可謂開三國鼎立之先聲。

那麼為何地方建制由刺史改為州牧，怎麼就會引起如此巨大的變化呢？

兩漢刺史與州牧的歷史流變

• 西漢刺史與州牧

“牧”作為古代的官名，由來已久。《禮記·曲禮下》載:“九州之長，入天子之國曰牧。”鄭玄注:“每一州之中，天子選諸侯之賢者以為之牧也。”

不過周代的“牧”並非地方官，而是從地方選拔賢才入朝輔佐天子，負責監察諸侯。

秦代雖未置牧官，卻有了“牧”的變種“監郡御史”，具有監察、舉薦人才的權力。而漢承秦制，也沿襲了這一職位，《漢書·百官公卿表》:"監御史，秦官，掌監郡，漢省。"

惠帝時先是派御史監察三輔（長安京畿地區），之後又在各州郡設監察御史，監督地方郡守。到了漢武帝時代，各州郡監察御史被召回，並於元封五年，另置部刺史，巡察各州郡，此舉可視開漢代刺史巡視制度之濫觴。

刺史隸屬御史府，受御史中丞管轄，雖外督地方，卻是京官，所負責的職責除了先前監察御史的權限外，另有加強，武帝特意頒佈“六條問事”來明確職責：

一條，強宗豪右，田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡；

二條，二千石不奉詔書，遵承典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸；

三條，二千石不恤疑案，風厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾刻薄，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，妖祥訛言；

四條，二千石選署不平，苟阿所愛，蔽賢寵頑；

五條，二千石子弟恃怙榮勢，請託所監；

六條，二千石違公下比，阿附豪強，通行貨賂，割損正今。

可以看出武帝設刺史的初衷，主要還是為了加強中央集權，遏制地方豪強勢力的滋長。因此為了防止避免刺史與地方主官、豪強勾結，每部刺史只負責一州之地，且以秩六百石監察二千石的地方長官，位卑權重，在沒有專門治所的情況下，足以保證其獨立行事。

一直到西漢末年由於刺史威重而秩輕，而加秩為二千石並改成州牧，期間雖有兩次反覆，但王莽執政後，州牧的稱呼便定格下來，並且政治地位也有所變化。

首先改成州牧後，僅從稱呼上看，原本刺史的刺舉權當然會有所減弱，行政權加強。

《漢書·王莽傳中》因王莽東巡曾下詔群臣，有這麼一條記載：（莽曰）群公、群牧、群司、諸侯、庶尹願盡力相帥養牧兆民，欲以稱予，繇此敬聽，其勖之哉！

其中的群牧就是各州牧守官，可以看出他們已經具備了“養牧兆民”的職能。

像這樣的記載還有很多，比如地皇三年，王莽以州牧位三公，刺舉職責怠懈，另設牧監副如刺史故。這都可以表明，隨著刺史演變成州牧，其職責已經開始向合法的統領郡國邁進。

而王莽執政後期，由於改制的失敗，內外怨憤，各地起義蜂起，為了安定地方平息兵禍，王莽開始有意加賜州牧將軍稱號，使州牧直接擁有了統兵大權，成為軍政一體的地方實權職務。

• 東漢刺史與州牧

東漢初年甚至之前的更始政權都延續了王莽時期的州牧制，當然這是出於戰爭的需要。在劉秀稱帝前，天下存在很多的割據勢力，本著軍事統一的大前提，軍政一體的州牧，可以攻取新地盤，鞏固地方，它的存在就顯得非常有必要。

一直到建武十六年止，劉秀統一全國，我們可以再史書上找到很多，劉秀任命手下將領為州牧的事，如“乃（朱）拜浮為大將軍、幽州牧，守薊城，遂討定北邊”、“詔（岑）彭守益州牧，所下郡輒行太守事”、“帝嘉其（鮑永）略，封為關內侯、揚州牧”等等。

可以說東漢初年的州牧，因時代原因，具備極大的權力，但也因時代的因素，隨著全國統一，它的存在勢必又影響東漢王朝的皇權集中、政治穩定。

因而建武十八年，“是歲，罷州牧置刺史”。

劉秀開始退功臣進文吏，去將軍號，以柔道治國，將州牧改回刺史，削減權柄，恢復其原本的監察職能。

當然經過西漢末至東漢初幾十年間的演變，刺史到州牧行政、軍權的不斷膨脹，即便皇帝刻以削弱，也很難再次將降至西漢初設的水平，這裡邊牽涉太多歷史、政治沿革和現實妥協的考量。

首先一點，全國劃分的州，本是為劃定刺史監察區域設置，因州牧實權的關係，州制行政化，下轄郡國的隸屬關係成型，這種深入人心得舊制不是輕易就能破除的。

更何況，東漢建立在豪強的支持之上，劉秀對豪強功臣是既依仗又壓制，這與西漢武帝設刺史的情形完全不同。

東漢的豪強大族經歷過西漢末年大亂，很多都擁有獨立的私兵，甚至參與到天下的角逐當中，僅劉秀開國的三十二名功臣中，只有五人身份不明，其他全是富戶大族出身。

也正是基於豪強大族是東漢政權內部最大的利益集團，劉秀在以姻親莊田籠絡支持的豪族外，還要賦予州刺史更多的權力去監察地方豪強，這與改州牧為刺史削弱軍政大權並不矛盾。

這時期的刺史監察權變得更為細緻，光武帝劉秀給州刺史配了十二從事史和二十五人主簿書佐選用，監察一州之內的百官犯法、選舉、財谷、兵馬等方方面面行政軍事，而且還沒有漢武帝時期的“六條詔書問事”限制；在劉秀廢除了原州牧每年回京奏事的慣例，沒了皇帝使者身份，又有了固定治所，這就容易讓刺史的監察大權越界，開始向著地方最高長官轉變。

不過要明確一點，劉秀改州牧為刺史是為了中央集權，而由賦予刺史不同於前漢刺史權力的目的也是為保障朝廷大權的集中。

東漢末年割據的形成

從漢武帝到光武帝一個半世紀的刺史與州牧演變歷史，我們可以看出，州牧擁有行政權力之外的軍事大權，這是與刺史的重大區別。

而且有意思的是，基本上州牧的出現恰好都在王朝末年，顯然這不是巧合。

關鍵在於軍權的獲得。

前文所述，刺史在劉秀重設後，因監察大權過重，又向地方行政長官轉變。當天下無事時，刺史其實已經成為東漢初的州牧，只是無統兵權。

但一旦發生戰事，由州刺史代天子出征就又順理成章。

《後漢書•南蠻西南夷列傳》：永和二年，日南象林徼外蠻夷區憐等數千人攻象林縣，燒城寺，殺長吏。交址刺史樊演發交址、九真二郡兵萬餘人救之。

東漢皇帝通過賦予刺史漢節，以節代天子發兵，從而取得統兵權，不過這都是臨時差遣性質的，事畢而還，當然這也加快了刺史掌軍的趨勢。

尤其在東漢中後期，外戚、宦官輪番專權，朝政混亂，官吏腐敗，民間困苦不堪，起義時有發生，為了平息地方動亂，刺史領兵成為常事，其職能也在大小不斷的戰爭中軍職化。

為此東漢朝廷先一定程度恢復了國初的州牧制度，如中平元年（184年），皇甫嵩擊敗黃巾主力，平定冀州後，靈帝拜其為左車騎將軍，領冀州牧，可以說將一州行政、軍事大權授予了皇甫嵩，希望他安定黃巾起義的中心冀州。

正是因為各地叛亂不斷，東漢朝廷無力掌控地方，需要州牧這樣的實權長官維繫帝國穩定，所以才會有劉焉建議在全國重設州牧，鎮安方夏，得到靈帝准許。

當然東漢朝廷也不傻，明白軍政合一的州牧權力之大，遲早會尾大不掉，所以在選州牧的人選上，儘量用宗室和朝廷重臣外放，而像董卓這般征討羌胡、鎮壓黃巾軍起家的地方實力派，朝廷是幾次三番要削奪其兵權，“徵卓為少府，不肯就”、“卓拜為幷州牧，詔使以兵委（皇甫）嵩，不從”。

已經重兵在握，擁一州之地的實權派，在中央朝廷黯弱的情況下，怎麼可能把到嘴的肉吐出來？

而其他各州牧也大多都是相似情形，他們掌一州軍政大權，獲得地方豪強地主支持，進一步擴張自己的實力，待州內的起義被平定，往往也意味著自身的實力也達到了朝廷難以撼動的存在。

所以當袁紹帶兵殺入宮中，盡除宦官，皇帝身邊的爪牙被拔光；董卓入京更是敢擅自廢立皇帝，讓漢廷最後一點威嚴也喪失殆盡。地方勢力就這樣越發難以遏制，終於成了一個個割據的武裝軍事集團。