國土空間規劃改革對編制旅遊規劃提出了哪些新要求？

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沈遲，中國城市和小城鎮改革發展中心副主任，中共十七大代表，全國先進工作者，教授級高級城市規劃師。

從事城鄉規劃30餘年，主持過《寧夏回族自治區空間規劃》《天津市城市總體規劃》等幾十項重大規劃，多次獲全國優秀規劃設計一、二等獎。著有《城市發展研究與城鄉規劃實踐探索》，在《城市規劃》《規劃師》《小城鎮建設》《環境保護》等雜誌上發表過數十篇論文。近年來，在新型城鎮化、城市群、空間規劃、特色小鎮、鄉村振興等領域多有研究。

近日，為統籌劃定落實生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》（以下簡稱“《指導意見》”），併發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。

《指導意見》明確要求，按照生態功能劃定生態保護紅線。生態保護紅線內，自然保護地核心保護區原則上禁止人為活動，其他區域嚴格禁止開發性、生產性建設活動，在符合現行法律法規前提下，除國家重大戰略項目外，僅允許對生態功能不造成破壞的有限人為活動，主要包括：不破壞生態功能的適度參觀旅遊和相關的必要公共設施建設等活動。

此前，中國旅遊報記者專訪中國城市和小城鎮改革發展中心副主任沈遲，就5月23日中共中央、國務院發佈的《關於建立國土空間規劃體系並監督實施的若干意見》進行了深入的交流。沈遲認為——

國土空間規劃：讓“一張藍圖繪到底”

5月23日，中共中央、國務院發佈《關於建立國土空間規劃體系並監督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），明確提出到2035年全面提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平，基本形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續發展的國土空間格局。

旅遊業發展方興未艾，旅遊市場潛力巨大。做好旅遊規劃，指導好旅遊業發展，是滿足人民群眾對美好生活的嚮往的一項重要工作。《若干意見》出臺之際，提升、完善和改進旅遊規劃的內容、理念和方法，做好旅遊專項規劃，既能更好適應旅遊業發展需求，也是對空間規劃體系的完善。

現代意義上的國土空間規劃的實踐和理論探索，是從20世紀20年代開始的。那時，西方許多國家陷入經濟危機，工廠倒閉，城市人口大量失業外流，單一的城市規劃已經無法滿足經濟社會振興的需要。於是，人們開始尋找以區域為整體對象的國土空間規劃作為治國振興之策。整體性是國土空間規劃的價值和意義所在。

長期以來，我國各級各類空間規劃在支撐城鎮化快速發展、促進國土空間合理利用和有效保護方面發揮了積極作用，但也存在規劃類型過多、內容重疊衝突，審批流程複雜、週期過長，地方規劃朝令夕改等問題。這些問題歸根結底是規劃不科學造成的，是各類規劃從本位主義思想出發，把局部利益、短期效益、部門職責凌駕於戰略性、長遠性、全局性之上造成的。

《若干意見》明確提出，要將主體功能區規劃、土地利用規劃和城鄉規劃等空間規劃相融合，今後就是一個名稱——國土空間規劃，實現“多規合一”。同時形成一個平臺，即國土空間基礎信息平臺，全國“一張圖”，從而實現規劃編制更加科學、實施監管更加嚴格的目標。

《若干意見》的出臺，標誌著我國國土空間規劃體系頂層設計和“四梁八柱”已經基本形成。“四梁”是指規劃體系的四個子體系：規劃編制審批體系、規劃實施監督體系、法規政策體系、技術標準體系；“八柱”又稱“五級三類”體系，“五級”指全國、省級、市、縣和鄉鎮五個層級，“三類”指總體規劃、詳細規劃、專項規劃三種類型。

《若干意見》的出臺，在我國國土空間規劃歷史進程中具有里程碑的意義，對建立我國覆蓋全域的空間規劃做出了制度性的系統安排，明確國土空間規劃是各類對空間開發保護利用做出專門安排的相關專項規劃的基礎。國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。

2014至2017年，國家發展改革委、原國土資源部、原環境保護部、住房城鄉建設部聯合在全國開展了“多規合一”試點工作，積累了寶貴經驗。“多規合一”能夠把國家發展戰略通過自上而下的規劃編制進行層層落實，特別是一些約束性指標的傳導和落實，比如中央要求劃定好“三條線”——生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界。

國土空間規劃不僅僅是總體規劃，還涉及交通、水利等基礎設施專項規劃，具體地塊用途、開發建設強度等詳細規劃，因此規劃具有許多公共管理的內容，並不只涉及行政主管部門和專業機構，也涉及普通民眾利益。“多規合一”以後的國土空間規劃，要在原來的主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃的基礎上，融合它們的優勢，既注重宏觀也注重微觀，既注重自然也注重人文，既有管控也有發展，既要研究實體空間也關注經濟社會問題，既要強調全國的統一性也考慮到地方因地制宜的差異性。

黨的十八大以後批覆的北京城市總體規劃和上海城市總體規劃，可以看作是國土空間規劃的先行“試點”。以《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》為例，規劃提出調整用地結構，壓縮中心城區產業用地，適度增加居住及配套服務設施用地，增加綠地、公共服務設施等基礎設施用地；率先實現城市總體規劃與土地利用總體規劃兩圖合一，建立“一張圖”審批管理平臺。《北京城市總體規劃》提出的五大類42個評價指標，都與老百姓的生活緊密相關。

及時、有效對接國土空間規劃，對旅遊規劃來說既是機遇也是挑戰。國土空間規劃體系有助於規範旅遊規劃內容體系，提升旅遊規劃效率，提高旅遊規劃的可操作性，但也對旅遊規劃提出了全新的要求。

《若干意見》指出，國土空間規劃要體現戰略性。要體現國家意志和國家發展規劃的戰略性，自上而下編制各級國土空間規劃。落實國家安全戰略、區域協調發展戰略和主體功能區戰略，明確空間發展目標，優化城鎮化格局、農業生產格局、生態保護格局，確定空間發展策略，轉變國土空間開發保護方式，提升國土空間開發保護質量和效率。

不謀天下者，不足以謀一域。編制旅遊規劃，首先應該瞭解旅遊業在當地宏觀發展戰略中的地位和作用，瞭解本地旅遊業在所在區域的文化旅遊總體發展格局中的定位。在發展規劃的戰略性指導下，旅遊規劃提出實現發展戰略在旅遊業上的具體策略。在當地發展戰略和區域旅遊總體格局這兩個座標之下，結合本地各類資源稟賦條件，發揮比較優勢，確定旅遊業目標定位和發展策略。

《若干意見》提出，國土空間規劃要提高科學性，提出了“幾個堅持”：堅持生態優先、綠色發展，尊重自然規律、經濟規律、社會規律和城鄉發展規律，因地制宜開展規劃編制工作；堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，在資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價的基礎上，科學有序統籌佈局生態、農業、城鎮等功能空間，劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線，強化底線約束，為可持續發展預留空間；堅持山水林田湖草生命共同體理念，加強生態環境分區管治，量水而行，保護生態屏障，構建生態廊道和生態網絡，推進生態系統保護和修復，依法開展環境影響評價等。

這方面要求同樣適用於旅遊規劃。第一是以生態文明思想為指導，尊重自然規律、經濟規律和社會發展規律；第二是結合實際節約集約發展、劃定保護底線發展、可持續發展；第三是發展的同時保護好生態環境；第四是統籌好各行各業發展與保護的訴求；第五是發揮好各領域專家作用，廣泛開展公眾參與；第六是運用好新的技術手段，提高規劃編制水平。旅遊規劃首先也需要認識旅遊發展的客觀規律，保障規劃的科學性。

《若干意見》要求，國土空間規劃要加強協調性。強化國家發展規劃的統領作用，強化國土空間規劃的基礎作用。國土空間總體規劃要統籌和綜合平衡各相關專項領域的空間需求。詳細規劃要依據批准的國土空間總體規劃進行編制和修改。相關專項規劃要遵循國土空間總體規劃，不得違背總體規劃強制性內容，其主要內容要納入詳細規劃。

國家發展規劃是統領，國土空間規劃是基礎。旅遊規劃就要在統領的指導下，以國土空間規劃為基礎，合理配置旅遊發展所需的各類空間資源。遵循國土空間總體規劃，對旅遊空間資源進行配置是一項新的要求。這就需要旅遊行業能夠在國土空間規劃編制期間就提出旅遊業發展的空間需求。不同的目標有不同的預設前提，不同的目標又有不同的空間資源配置，而區域性基礎設施、地方公共服務的提供乃至大的經濟社會環境、居民收入水平和結構、國家相關政策又對旅遊目標的實現有著重要影響。

《若干意見》還提出要注重規劃的操作性。按照誰組織編制、誰負責實施的原則，明確各級各類國土空間規劃編制和管理的要點。明確規劃約束性指標和剛性管控要求，同時提出指導性要求。制定實施規劃的政策措施，提出下級國土空間總體規劃和相關專項規劃、詳細規劃的分解落實要求，健全規劃實施傳導機制，確保規劃能用、管用、好用。

要編制一個好用適用的旅遊規劃，在空間上與國土空間總體規劃保持一致，具體內容能夠在詳細規劃中得到落實是規劃能用、管用的基礎。要做到好用，還需要在既有旅遊規劃的基礎上，研究項目的策劃、資金的籌措、建設的週期、投資的回報，研究當地居民的獲得感、遊客的滿意度、投資商的回報率和風險度，研究就業的帶動、政府的服務，評估對生態的干擾和旅遊資源利用的合理性。總之，對旅遊規劃提出了更加綜合和全面的要求。

約束監管更嚴格

國土空間規劃改革，是黨的十八大以來，黨中央和國務院提出的系列重大改革之一，對地方政府開展國土空間規劃督察，是國家自然資源督察的重要內容。按照《若干意見》的規定，未來要充分發揮國土空間基礎信息平臺的作用，上下傳導聯通共通，構建整個監管體系。在整個規劃實施管理當中，要充分利用大數據、遙感監測，以及國土空間規劃“一張圖”，及時比對、及時監測，發現在國家該管控的方面有沒有突破，及時糾正、及時發現問題和解決問題。

旅遊規劃同樣有實施與監督的任務。旅遊發展目標的實現，既與旅遊基礎設施建設相關，又與旅遊發展的外部環境相關，還與旅遊經營有著密切的聯繫。有時候一個偶發事件會給地方旅遊業帶來難以估量的影響或損失。青島的“一盤蝦”和雪鄉的“一間房”，都曾給當地旅遊業造成很大損失，對旅遊品牌的影響也是巨大的。因此，旅遊規劃也不是一成不變的，根據形勢的發展，按照程序做出適當的調整是難免的，這個調整要及時反饋到國土空間規劃的管理部門，以便對國土空間規劃做出適當的調整。

要樹立規劃的權威意識。再好的規劃，不認真執行、不落實到底，也不會是一個好規劃。以前總有人說：規劃規劃，牆上掛掛；還有人說：政府一換屆，規劃也就跟著換屆了。實踐中還出現過這樣的情況：這一屆政府提出要往東邊發展，下一屆政府可能要提出往西邊發展，把規劃的落實搞得七零八落、支離破碎。

空間規劃自然要聚焦空間，但是不能只拘泥於空間，特別是不能把規劃的空間看作三維的靜態空間。首先要理解空間的流動性。比如深圳統計常住人口是1200萬人，但從移動大數據的角度來測量，應該是2000萬人甚至更多，城市的公共服務設施、基礎服務設施是應該對應後面這個服務人口的規模去配置的。同時要理解空間的成長性。從過去到現在再到未來，空間的變化無時無刻、無處不在，因循守舊不可取。國土空間規劃要具備時空一體的思維。

建立一個全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系是一項系統性工程，不可能一蹴而就。綜合考慮人口分佈、經濟佈局、國土利用、生態環境保護等因素，整體謀劃國土空間開發保護格局，科學佈局生產、生活、生態空間，加快形成綠色生產方式和生活方式，保障國家戰略的有效實施，推動實現高質量發展、高品質生活，促進國家治理體系和治理能力現代化，肯定需要久久為功，持續發力。

對話：旅遊規劃要想在前做在前

中國旅遊報記者：《關於建立國土空間規劃體系並監督實施的若干意見》的出臺，對各個行業的相關規劃提出了哪些新要求？旅遊規劃的功能地位、架構體系等，應做出哪些調整？

沈遲：根據《若干意見》，國土空間規劃統籌所有空間規劃，是空間規劃的頂層設計，專項規劃都要與其相一致。或者說，專項規劃適宜空間的內容，都需納入這個空間規劃。但是國土空間規劃不能代替專項規劃，所以各行業的規劃、包括旅遊規劃，還是要有。

旅遊規劃在規劃體系裡屬於專項規劃。旅遊規劃有自己的特點，既有計劃性，也有市場性；既有空間，也有項目、投資等，自成系統。旅遊規劃中的旅遊業發展目標、定位、策劃等，是要落實在空間上的，這時候，這個旅遊規劃，就一定要納入空間規劃系列之中。《若干意見》的出臺，意味著整體國土空間的重塑，因此對旅遊規劃提出了更高要求，旅遊規劃中凡是涉及空間管制、管理的地方，一定要與空間規劃相協調、相一致。也就是說，旅遊專項規劃，應在區域主導功能劃分時，主動對接、推動國土空間規劃。

空間規劃有一些核心的、技術性的內容，比如會劃“三區三線”等，旅遊規劃需要重點研究如何結合。旅遊規劃最常出現的困難或問題是，在風景名勝區、自然保護區開發旅遊時，所佔空間如何與空間規劃銜接。雖然旅遊空間可能只佔很小一部分，但有時是深入腹地的，這就需要旅遊規劃提前做出來。只有提前做了，其他部門在做風景名勝區或自然保護區規劃時，才知道有這樣一個問題需要與旅遊部門協調。這個時候，旅遊部門就要通過旅遊規劃講清楚旅遊的線路、場所等，雖然深入腹地，但對生態環境並沒有造成過多幹擾或影響，已經採取了足夠的保護措施等，這樣這個旅遊規劃才能立得住。這是很重要的一條。

中國旅遊報記者：您的意思是說，旅遊規劃最好先於空間規劃制定出來？

沈遲：不好說哪個規劃制定在前、哪個規劃制定在後，但旅遊規劃如果提前做，能夠掌握主動，或者說能夠給其他規劃更好的、前置的可能。《若干意見》出臺後，全國的國土空間規劃已經開始著手編制，國家級規劃制定的各項指標和管控邊界，要逐步落實到省級和市縣一級的規劃中。在此過程中，空間規劃在統籌各類規劃、比如旅遊規劃時，會對比出哪些違反了空間規劃的要求，其中哪些是原則性的違反，哪些是有彈性的、還可以協調解決的違反。這就是規劃的銜接。其他規劃不可能系統地研究旅遊規劃的目標、要求等，需要旅遊行業自己想清楚、說明白。如果旅遊規劃沒有做在前，那麼空間規劃做完後，該劃的線、該劃的區域都劃完了，再銜接就比較麻煩了；如果旅遊規劃做在前，在做空間規劃時，就會了解到，原來旅遊規劃還有這些要求，在出現衝突時，就按照處理衝突的基本原則處理，如果不是原則性衝突，那雙方協調解決。

當然，在制定空間規劃過程中，要吸納原有的城市規劃、土地利用規劃中的相關內容，但呈現出來的肯定是一個全新的規劃。在此過程中，如果之前已經制定過旅遊規劃，疊加時就可以看出供需矛盾、空間資源配置的需求和效率等。如果空間規劃判斷某一個專項規劃是符合要求和規定的，那麼專項規劃就一定是符合的，不會再出現不一致的情況。

我們所說的“多規合一”，不是多個規劃加在一起，哪裡出現矛盾或衝突了就調解一下，重疊的部分各個部門協調、空白的部分填滿、然後再拼起來，不是這樣的，而是整個地域進行“雙評價”、劃“三區三線”。在這個基礎上，既有規劃還要一層一層疊加，比如旅遊規劃、區域交通系統、區域內的能源、環保等其他規劃，然後再看矛盾衝突是什麼。

以前規劃打架很多，各個部門從自身出發，在規劃中提出各種要求，都有各自的道理。但是現在要改變，規劃不再是部門的規劃，而是統籌的規劃。所有的部門的、局部的規劃，都要服從整體。過去最大的問題就是規劃不一致，比如某一個項目，根據某一項規劃是合法的，就開建了，結果根據另一項規劃是不合法的。以後不允許出現這種情況。

中國旅遊報記者：《若干意見》出臺之後，自然資源部牽頭，又出臺了許多“新政”，比如8月26日，全國人大審議通過《土地管理法》修正案，明年1月1日起施行。其後不久，自然資源部又下發了《關於以“多規合一”為基礎推進規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》，這些是不是一脈相承、相互關聯的？

沈遲：《土地管理法》修正案審議通過，“多證合一、多審合一”改革，以及我們一直在說的《若干意見》出臺，這些之間都是有關聯的。《土地管理法》修正案裡面，實際上還留了很多伏筆。將來，城鄉總體規劃、土地利用規劃等就都沒有了，空間規劃將真正地一統江湖。

自然資源部近期在國土空間規劃領域集中推進兩項改革：一是改革規劃許可和用地審批，推進“多審合一、多證合一”，這主要是面向企業和群眾；二是改革國土空間規劃審查報批制度，這主要是面向地方政府。

根據這些改革，中央在保留核心審批內容，以及加強規劃實施管理和監控的同時，在規劃編制和審批上，會給地方下放更大的自主權，地方在重大項目引進、產業佈局和招商引資等方面，可能會有更靈活安排和佈局的可能。

按照當前的思路，未來在具體指標的運用上，地方將有更大的規劃自主權。比如工礦城市，在對相關產業、工礦用地進行生態修復或是復墾後，是否可以經過省一級同意，自主在規劃中相應置換增加建設用地指標，類似的事權可能下放。

在旅遊規劃中，土地利用方面困難很大，旅遊項目用地性質不明確性，旅遊項目落地存在很大困難。旅遊規劃在國土資源方面的話語權不夠，導致旅遊項目投資在具體實踐當中存在很大的不確定性。將來，在投資特別是用地和規劃的審批上面，最終要走向規劃許可的路子上去，大幅減少用地規劃的審批事項，當然這要結合法律修改和規劃的科學性進一步增強。

一直以來，旅遊規劃主要以2003年頒佈的《旅遊規劃通則》為指導依據進行編制，而在國土空間規劃主導的新規劃發展形勢下，在文旅融合發展中，在全域旅遊、鄉村振興、旅遊扶貧的全新發展環境裡，《旅遊規劃通則》理應進行升級，做出相應的調整或修訂。不僅是旅遊行業，其他行業也是一樣。只要涉及與國土空間規劃有矛盾的地方，都要修訂。目前，國土空間規劃立法正在提速，但時間表還不好說，但這個法律一定會有。相應的部門法規或規章，等一等再做調整也可以。

我認為，在國土空間規劃體系總體框架的指導下，現在就要對旅遊規劃體系進行系統、全面、深入的研究，努力構建一個科學、完善、適用的旅遊專項規劃全新框架，以提高旅遊規劃的整體水平。（中國旅遊報記者 馮穎）

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