在元世祖忽必烈統治的前期,通過採用"漢法",使國家的政治、經濟走上了比較平穩運行的軌道。這實際上是蒙古統治集團對被統治地區經濟、社會、文化狀況的一種積極適應。但是,在統治集團內部始終存在著強大的保守勢力,所以蒙古舊制的殘餘仍然有不少保留了下來。這便形成了元朝一代基本上繼承金、宋政治的傳統,同時又攙雜著很多漠北"日俗"的統治體系。
在忽必烈即位以前,蒙古的政治機構十分混亂,"隨事創立,未有定製"。除了出征、汗位繼承等軍國大事由最高統治者及忽裡勒臺大會決定外,一般日常行政事務,均由札魯忽赤(斷事官)和必闍赤(秘書)等處理。窩闊臺汗重用的耶律楚材就是一個專管漢文文書的必闍赤。大汗派駐燕京管理中原事務的代表,稱為也可札魯忽赤(大斷事官)。對於那些投降的金朝官僚,一般"因其舊而授官"。以土地人民來歸的,就封為當地的守令,子孫世襲,可以自行選用部屬,操一方生殺予奪之權。同時,蒙古統治者派遣達魯花赤(鎮守官)加以監督。此外,每個蒙古貴族都得到一定的地區和若干數量的人民作為食邑,和遼代一樣稱為"投下"。
投下可以在食邑自行設官,處理各種事務。在軍隊編制方面,蒙古軍均按十進制組織,軍官世代相襲。歸附的漢族軍閥也按兵力大小,分別授以萬戶、千戶等官職,子孫相繼。蒙古統治者可以調遣漢軍出征,但對其內部事務,實際上不能過向。忽必烈即位後,"採取故老諸儒之言,考求前代之典,立朝廷而建官府"。他沿襲宋、金的制度,在中央設立中書省,下轄吏、戶、禮、兵、刑、工六部,總理切行政事務;設樞密院掌軍事;設御史臺司監察。忽必烈曾說:中書是我的左手,樞密是我的右手,御史臺為我醫左右兩手。可見這幾個機構都是統治者得心應手的工具。此外,還設立了各種管理具體事務的機構,如通政院管驛站,將作院管工匠,大司農司則專管"勸課農桑"等。
李璮叛亂被平定之後,忽必烈乘機"裁強諸侯權",取消了地方官吏世襲之法,定遷轉之制。同時,對蒙古貴族在投下分地中派遣官吏、徵收租斌的權利,也加以各種限制,從而使中央對地方的控制得到加強。
元朝在地方上設路、府、州、縣等行政區劃。除了任命長、次官之外,均設置達魯花赤,由蒙古、色目人擔任。色目人是元代特有的一個社會集團。"色目"原意為種類。在元代則表示我國西北地區、中亞以及中亞以西的各族人,如唐兀、畏兀兒、哈刺魯等。在邊疆地區,元朝根據不同情況設置宣撫司、安撫司、招討司等機構。縣以下又分鄉、都,設有里正、主首,負責催辦錢糧、供應等雜事。元朝政府還把五十家編為一社,社有社長,負責"勸本社之人務勤農業",實質則是為了加強對人民的控制。
在中央和地方機構之間,又有行中書省、行樞密院、行御史臺的設置。這些原來是戰爭期間加強對地方控制的中央臨時派出機構,因為有利於加強中央集權,逐漸變成了常設機構。其中的行中書省(簡稱行省)是固定的地方行政機構,在元代歷史上有著極為重要的地位。元滅南宋之後,版圖遼闊,超出漢、唐。為管理這樣廣袤的疆土,元朝逐漸建立起行省制度。
由於中央宰相機構為中書省,派高級官員外出鎮遏地方,便稱為"行中書省事",簡稱行省。起初行省帶有比較明顯的中央派出機構色彩,至忽必烈後期已基本上轉變為地方常設的最高行政機構,全國形成遼陽、甘肅、映西、河南、江浙、江西、湖廣、四川、雲南九行省。後來又設立了嶺北行省,共十個行省,皆"掌國底務,統郡縣,鎮邊鄙,與都省為表裡,…凡錢糧、兵甲、屯種、漕運,軍國重事,無不領之"(《元史》卷九ー《百官志七》)。
某些地區,在行省之下,設置宣慰使司或宣使司都元帥府,分統若干路、府、州、縣,作為行省的派出機構,用以密切行省和地方的聯繫。在鄰近首都大都的河北、山西、山東、內蒙等地區,不設行省,由中書省直轄,稱為"腹裡"。元人評價說:"國家置中書省以治內,分行省以治外,其官名品秩略同,所以達遠邇、均勞逸,參錯出入,而天下事方如指掌矣。"行省轄區廣闊,權力集中,地方軍、政、財權無所不統,與宋朝分割地方權力的制度明顯有異。這種情況很大程度上源於元朝特殊的民族統治背景。中央只有加重行省權力,才能及時並有效地鎮壓各地的反抗行動,同時也能對分封在邊疆地區的諸王貴族進行節制。行省官員中只有主要長官能掌握軍權,而這類職務通常不授予漢人,因此地方權重之弊可以通過民族防範、民族控制得到部分彌補。中央還通過監察等各種制度槓桿對行省進行遙控。在後來的歷史發展中,元朝行省極少扮演體現地方獨立性、代表地方利益的角色,相反主要起到了代表中央控制地方局勢、搜刮財富的作用。
為加強大一統國家的內部聯繫,保證中央對地方的有效控制,迅速傳遞信息,元朝在全國範圍內建立了驛站和急遞鋪系統。驛站之"站"是蒙古語Jam的音譯,即漢語"驛傳"之意。 在元朝它往往與"驛"合用,並漸漸取代後者,沿用至今。元朝以大都為中心修築了四通八達的驛道,東連高麗,東北至奴兒干(今黑龍江口一帶),北達吉利吉思,西通伊利、欽察兩汗國,西南抵烏思藏(今前、後藏地區),南接安南(今越南北部)緬國,範圍之廣,前所未有,做到了"人跡所及,皆置驛傳,使驛往來,如行國中"(《元史》卷六三《地理志六》)。全國共設有陸站、水站約一千五百處,為各級政府因公差遣人員服務,提供交通工具、住所、飲食、薪炭等,也用來運輸官府物資,是當時最便利的交通體系。服務人員從當地百姓中籤發,單立戶籍,稱站戶。急遞鋪是元代的官方郵遞系統。每十或十五、二十五里設一鋪,置鋪兵五人,負責傳遞文書。傳遞速度規定為晝夜四百里,急件五百里。
在忽必烈統治時期,元朝的軍事制度也有很大變革。軍官世襲的辦法仍然保留,但規定軍民分治,軍職不許干預民事。對於掌握軍隊的漢族軍閥,在李璮叛亂後,或取消他們的軍職,改任民官;或使他們易軍而將,切斷軍隊與他們之間的依附關係。如真定史氏,"一門一日解虎符、金銀符者十七人",史家軍"亦解隸他將"。在原有的蒙古軍、漢軍之外,忽必烈又接受史天澤、姚樞等入的建議,仿效漢、唐、宋內重外輕之法,抽調各軍精銳,另行成立了五衛親軍,用以加強中央的力量。後來又陸續成立了ニ十ー衛親軍,其中包括各種民族成分。這二十六衛軍隊是皇帝的侍衛軍,由元朝統治者直接掌握,分佈於大都及腹裡各地,實際上成了整個軍隊的主力。樞密院直接對皇帝負責,軍隊非有皇帝命令,
"雖典掌者不敢擅發,亦不得閱其數"(《元文類》卷四一《經世大典序錄》)。
軍權的集中統一,是中央集權的有力保證。經忽必烈整頓以後的元朝政府,是一個十分龐大的官僚機構。內外官員的總數達二萬六千餘人,在有品級的二萬二千餘名官員中,蒙古、色目佔了六千餘名,漢人佔了一萬五幹餘名。這個數字充分說明元朝政府是以蒙古貴族為主,聯合漢族以及其他各族地主階級建立起來的。
在官員的選拔上,曾經有不少漢族地主士大夫建議恢復科舉制度,忽必烈同意舉辦,卻始終沒有實行。到元仁宗時,才正式舉行科舉考試,但每次錄取不過數十人。蒙古、色目地主階級子弟,主要以怯薛為進身之階。他們在一定年齡後,就列名怯薛,充當皇帝的侍從,然後繼承父兄的職位,或提拔擔任其他職務。漢族地主階級子弟,主要從當吏開始,到一定年限,就可擠入官員的行列。甚至省、臺、院、部的執政大臣,"亦以吏為之"。"年年去射策,至老猶儒冠",當時的文人因為科舉名額太少,不得做官,往往大發牢騷,認為這是"左儒而右吏",是所謂"吏治"。
其實無論儒或吏,都來自地主階級,儘管元朝統治者選拔官員的方法和標準與前代有所不同,但其階級基礎並不因此改變。元代的法制也有不同於前代的特點。蒙古統治者進入中原之後,一直沒有頌布過正式的法律。官吏斷理獄訟,有的沿用金代的《泰和律》,有的援用"蒙古祖宗家法"。到忽必烈時,禁用《泰和律》,曾幾度準備制訂新律,但均未成功,只是將統治者歷來的"敕旨條令,雜採類編",輯成《至元新格》一書。忽必烈以後的元朝歷代統治者先後頒行的《大元通制》、《至正條格》等,都是將"敕旨條令"彙編而成的。所以當時有人說:"今天下所奉以行者,有例可援,無法可守""遇事有難決,則檢尋舊例;或中無所載,在旋行議擬"(《歷代名臣奏議》卷六七鄭介夫語)。"舊例"或"議擬"所依據的,主要仍是宋、金舊律和"蒙古祖宗家法"。除了維護地主階級的統治這一根本原則之外,還充斥著強烈的民族歧視。
閱讀更多 申報七十七載 的文章
