未來在煙、酒、油、車這四項重頭戲中，地方較為可能最先改變徵收環節的消費稅是酒類。 （IC photo/圖）
（本文首發於2019年10月24日《南方週末》）
此次《方案》更多是中央、地方收入分配關係上的一個“微調”，但這一舉措確實給予了地方“想象空間”。
中國減稅降費規模之大國際少見，財政收支矛盾突出，政府要長期過“緊日子”。
“分成制相當於（中央和地方）你中有我我中有你，從稅權角度來講，等於全部上交給中央了。”
近日，國務院印發《實施更大規模減稅降費後調整中央與地方收入劃分改革推進方案》（以下簡稱《方案》），出臺了關於調整中央與地方收入劃分改革的三大舉措——確立增值稅中央地方五五分成制度、調整增值稅留抵退稅分擔機制、劃分部分消費稅至地方。
其中，最大的變化在於消費稅部分被劃至地方，這是繼2016年“營改增”後，央地財稅關係的又一次重大調整。
地方獲得消費稅，與地方財力不斷吃緊關係密切。“營改增”後，地方失去營業稅這個主稅種，儘管與中央共享增值稅彌補了部分財力不足，但地方仍要依靠中央財政轉移支付維持運營。
如今，以減增值稅為主的減稅降費成效顯著，中國財政收入已結束持續多年的高增長，2019年減稅規模有望超過2萬億元，規模之大世界罕見。但這也意味著，地方財政進一步減少。
“現在已經給地方設了很多籠子，是時候給它放點權了。”國務院發展研究中心研究院研究員倪紅日對南方週末記者說。
給地方開了一條縫
《方案》中變化最大的莫過於第三條，即後移消費稅徵收環節並穩步下劃地方。
這意味著，未來消費稅要在批發和零售環節徵收，而不是現在的生產環節。隨著徵收環節的變化，地方政府將承擔消費稅徵收更多的責任和任務，同時也為地方政府帶來更多的財政收入。
1994年分稅制改革將稅源劃分為中央稅、地方稅和央地共享稅，消費稅被劃到了中央。消費稅目前是中國第四大稅種，2018年國內消費稅總收入超過1萬億，同比增長4%，佔稅收總收入的6.8%。
目前，消費稅的徵收對象主要包括煙、酒、化妝品、珠寶玉石、成品油、汽車、木製一次性筷子、實木地板等共計14個稅目。其中，煙、酒、車、油四個品目佔了絕大部分。中泰證券研究所的報告顯示，2017年，煙佔消費稅比例約為51%，油佔比約35%，車佔比約10%，酒佔比約3%，其餘佔比約在1%。
但根據《方案》，改革並不是一蹴而就，先對高檔手錶、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的消費稅品目實施，再結合消費稅立法對其他具備條件的品目實施改革試點。具體方式則是存量上繳中央，增量部分原則上將歸屬地方。
數位受訪財稅專家均向南方週末記者解釋，此次劃撥至地方的消費稅體量並不是很大。“高檔手錶、貴重首飾和珠寶玉石這些佔的比例太小，而且還是存量上繳、增量下撥的方式，幾乎無法對地方稅收收入造成多大的影響。”一位地方財政局人士告訴南方週末記者。
“加稅的話，中央難下決心。”一位原地稅局局長曾向南方週末記者坦言，2012年上海試點“營改增”後，地方就一直在討論這個事情，主體稅種是什麼，包括他自己也傾向於有助於經濟良性運轉的消費稅，“但中國目前（2016年時）地方稅制有18個稅種，太多，中央首先想要簡化，還怎麼可能加稅？而且增加一個消費稅，老百姓有可能理解不了——怎麼又加稅了？”
此次《方案》更多是中央、地方收入分配關係上的一個“微調”，但這一舉措確實給予了地方“想象空間”。
據國務院發展研究中心研究院研究員倪紅日估計，未來在煙、酒、油、車這四項重頭戲中，地方可能最先改變徵收環節的消費稅是酒類。“煙現在有菸草局，油主要靠進口，涉及海關部門，問題比較複雜，車取決於地方交通情況，酒相對而言可能性比較大”。
據中泰證券研究所測算，一旦白酒行業徵收環節改變，將引發行業的巨大變化，因為白酒產銷往往涉及三個環節，生產、經銷和零售，經銷商甚至可能就此消亡。但無論哪個環節承擔消費稅，對於地方政府來說，都是一筆可觀的收入。
將消費稅下撥地方的同時，《方案》也提出，保持增值稅“五五分享”比例穩定。
2016年5月1日起，“營改增”全面實施，地方失去營業稅這個主體稅種，意味著財力大不如前。為了平衡央地財政，當時出臺了《全面推開營改增試點後調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》，中央和地方的增值稅分享比例將由原來的75：25變為50：50，過渡期為2—3年。
“現在3年到了，實際就是把中央和地方對於增值稅的分享比例長期穩定下來。”中國政法大學財稅法研究中心主任施正文對南方週末記者說。
事實上，從十一屆三中全會以來，“保持中央和地方財力格局總體穩定”始終是央地財權財力分配的核心。在施正文看來，所謂“總體穩定”更多的是指中央和地方稅收收入比例不變，“目前中央稅收佔總體收入約為48%，核心是要保證這一總量的穩定。但地方的稅種多一點、少一點，稅種的分配結構是可以調整的。”
部分消費稅被中央下撥地方，但煙、酒、車、油四個大頭尚未劃撥，未來如果交給地方，將為地方政府帶來更多的財政收入。 （ICphoto/圖）
鼓勵地方減稅
穩定增值稅劃分比例，下撥消費稅，增強地方財力，此次央地再分稅的形成背景是實施更大規模的減稅降費。
中國財政已結束持續多年的收入高增長。財政部數據顯示，2019年財政收入增速大幅放緩，前三季度全國一般公共預算收入150678億元，同比增長3.3%，去年的這一數字為8.7%。其中，稅收收入126970億元，同比下降0.4%，去年則是增長12.7%。
收入端雖然減少，但支出仍保持著一定幅度的增長，前三季度全國一般公共預算支出同比增長9.4%。
近期，中國財政部部長劉昆在不同場合多次提到，中國減稅降費規模之大國際少見，財政收支矛盾突出，政府要長期過“緊日子”。
對於地方來說，減稅如今是“雪上加霜”，2016年“營改增”後，失去營業稅這個主體稅種，地方財力本就難以可持續增長。一方面是因為增值稅最大的特點就是克服生產鏈條上的重複徵稅，現在的商業模式又呈現出生產與分工鏈條越來越短的趨勢，“營改增”前，增值稅佔稅收收入的比例已不斷下降，從2008年的34.1%下降至2015年的24.9%。
另一方面歷史的實證數據證實，央地共享稅一般都會導致地方財力萎縮。一位國內資深稅收研究專家計算了2008年至2013年三大中央地方共享稅――增值稅、企業所得稅、個人所得稅，佔地方本級稅收的比例，結果顯示，共享稅對地方的貢獻越來越小，2013年的佔比比2008年下降了7個百分點。
此外，根據中國社會科學院財經戰略研究院研究員楊志勇的估算，地方政府運行除了一般公共預算收入，在基礎設施等發展性支出項目上，主要依靠政府性基金，特別是國有土地使用權出讓金收入。而2019年1—8月，全國土地出讓收入同比增長4.2%，增速已大大放緩，且隨著“房住不炒”政策的進一步落實，土地收入增長空間短時間內難言樂觀。
地方在財力愈發緊張的情況下，還承擔著大部分的事權。
遼寧大學地方財政研究院院長王振宇就曾公開指出，近年來，中央與地方財政收支關係上，收入上地方佔據半壁江山，約為50%權重，而支出上地方佔比高達85%。財權事權不匹配一直是中國分稅制改革爭議最多的領域。
“少拿錢、多幹活，當然就會打擊地方辦事者的積極性，像是最近的減稅降費，有一些地方遲遲難以落地鋪開，就是因為地方覺得‘不划算’，每年僅有的收入要用來保增長，對於給企業減負就消極被動多了。”上述地方財政局人士指出。
此次《方案》並沒有重新劃分事權，但為了鼓勵地方減稅，提出建立增值稅留抵退稅長效機制。即增值稅留抵退稅地方分擔的部分（50%），由企業所在地全部負擔調整為先負擔15%，其餘35%暫由企業所在地一併墊付，再由各地按上年增值稅分享額佔比均衡分擔，墊付多於應分擔的部分由中央財政按月向企業所在地省級財政調庫。
早前，中國對增值稅留抵稅款不予退稅，而是讓企業結轉下期抵扣，這相當於讓企業預繳了稅款。為了減輕企業壓力，2018年，中國開始對部分先進製造業等行業試點退還部分增值稅留抵退稅。這次《方案》調整完善增值稅留抵退稅分擔機制，目的是要減輕一些退稅較多地方的財政壓力。
施正文解釋，由於增值稅是一個多環節抵扣的稅種，企業所在地和各個生產流通環節並不一定在一地，如果都由企業所在地繳稅會出現不公平，也加重了一些地方的負擔。為了緩解部分地區留抵退稅壓力，尤其在近兩年來減稅降費大規模進行下，支持地方能夠長期有效地實行中央下達的減稅降費政策，《方案》對此作出了調整。
從分稅制到分成制
距離上一輪分稅制已過去25年，其間，央地分稅多次調整，實際上已由“分稅”走向了“分成”。
中央和地方分成的做法要追溯到改革開放初期，當時為適應經濟發展，中央和地方間由原來的“統收統支”轉變為“分灶吃飯”。
此後，中央不用承擔地方開支，地方在財政收入方面向中央政府上交定額或與中央政府分成。比如某地方年收入100億，按規定60億歸中央，40億自留，每增加十億，中央與地方五五分成。
分成制能夠同時讓中央財政收入帶來的增長，同時最大限度調動地方財政增收的積極性。然而不少地方為了更大程度地留存收入，刻意調整壓低當年的收入數據。“當時在一些發達省份，地方調節隱瞞增長的情況並不少見。”上述地方財政局人士介紹。
結果是中央財政收入佔全國收入的比重不斷下降，赤字逐步升高，並直接影響了1994年分稅制改革的出臺。分稅制按稅種對中央和地方財政收入劃分，壯大了中央財政，但上述分成的方式仍被保留了下來。
比如增值稅就實行中央與地方75%和25%的分成；再比如所得稅方面，地方企業所得稅和個人所得稅理論上為地方所有，然而伴隨所得稅收入增長，國務院於2002年施行所得稅收入分享改革，規定當年中央與地方對所得稅收入增量分享的比例調整為50%和50%，並於2003年調整為60%和40%。
不僅是中央，地方政府間也長期採用分成方法調整財政收入劃分，地方政府將規模較大的稅種如增值稅、所得稅等實行省與市縣按比例分享，具體比例五五開、四六開、七三開各不相同。
2012年開始，中國開始試點“營改增”，並於2016年5月1日全面實施，營業稅這一稅種正式從地方性稅源中消失，中央和地方以五五開的分成比例來分配“營改增”後的增值稅。
在此次《方案》中，原屬於中央的部分消費稅也被拿出，按照存量上交中央、增量歸屬地方的方式，對消費稅收入進行了分配。
至此，佔稅收收入絕大部分的四大稅種——增值稅、企業所得稅、個人所得稅、消費稅都已實行了分成制度。
分成的好處是，能夠加大中央的宏觀調控力度、有利於各項政策在地方的落實，尤其在支持全國性的基礎公共服務與轉移支付方面，中央具有更大的統籌權力。
然而分成也造成了地方的畸形發展和產能過剩。由於地方參與的主要分成稅種為增值稅和企業所得稅，要想推動兩者收入的增加就必須提升房地產和工業投資的比例，二者佔據了增值稅和企業所得稅的大頭。地方拼命維護房地產和大型工業企業，也就出現了中央房地產調控難、地方經濟轉型舉步艱難的現象。
另一個直接影響，就是加大了地方對於中央財政的依賴度，“分成制相當於（中央和地方）你中有我我中有你，從稅權角度來講，等於全部上交給中央了。”倪紅日坦言，“這種分成制和分稅制是不一樣的。”
“現在比較受期待的是消費稅體制改革，能不能在原本的基礎上有進一步突破，很多政策都沒有走到法律層面，還有很強的不確定性。”楊志勇對南方週末記者說。
南方週末記者 徐庭芳
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