稅務機關的重要工作之一是清理和催繳欠稅、滯納金。在稅務機關對納稅人的各種催收催繳手段中，停供發票是最嚴重，最有效的強制手段之一。由於稅收徵管環節執行“以票控稅”的思路，發票被賦予了會計原始憑證和稅收憑證的重要功能，而合法合規的發票只能從稅務機關申領，因此稅務機關停供發票將導致企業無票可用，間接導致企業經營收款發生障礙，可謂是稅務機關控制用票企業的“阿喀琉斯之踵”。
鑑於停供發票的嚴重後果，為防止執法人員濫用權力，《稅收管理法》第七十二條規定：“從事生產經營的納稅人、扣繳義務人有本法規定的稅收違法行為，拒不接受稅務機關處理的，稅務機關可以收繳其發票或者停止向其發售發票”，將停供發票的前提調節限定為“有稅收違法行為且拒不接受稅務機關處理”。但稅收徵管實踐中，因某種原因暫停供應發票曾經是被稅務機關普遍使用的協查和強制措施，主要涉及催報催繳和針對失聯企業。
本案上訴人聚瑞能源有限責任公司被停供發票的原因是逾期不履行生效的《稅務處理決定書》中的補繳稅款及滯納金義務。從稅務機關（太原市稅務稽查局，以下簡稱“稽查局”）4月20人向上訴人送達《稅務處理決定書》至本案被上訴人（太原市稅務局第一稅務分局，以下簡稱“第一分局”）送達《收繳、停止發售發票決定書》決定自2018年2月12日起停供發票至的10個月內，稽查局分別於2017年5月5日作出《稅務事項通知書》；於2018年1月18日作出《催告書》，要求上訴人限期履行納稅義務。由於上訴人仍不履行，2018年2月6日，稽查局向第一分局出具《關於對欠繳稅款納稅人公告及採取控票措施的函》提出採取欠稅公告及採取有關控票的措施，2018年2月8日，第一分局向上訴人出具《稅務事項通知書》，要求原告繳納稅款。原告仍然未補繳增值稅款。綜上，稽查局和第一分局在作出停供發票決定之前分別作出了2次和1次催告行為，可以說已經盡到了提醒義務。在停供發票前的10個月時間內，上訴人也並非毫無動作，按照法院判決內容，上訴人曾經就《稅務處理決定書》向法院起訴，但訴訟請求被駁回。從上訴人的陳述可以看出，上訴人拒絕履行稅務處理決定的邏輯是： 1.被上訴人（第一分局）未按《稅務稽查工作規程》的規定提供合理的證據證明《稅務處理決定書》本身的真實與合法性；2.被上訴人（第一分局）提供《稅務事項通知書》程序正當的前提是《稅務處理決定書》合法有效，如果《稅務處理決定書》本身不具有合法性，則第一分局的決定也是不正確的。
簡單分析，可以發現上訴人的邏輯存在兩個明顯瑕疵：一是被上訴人不是稽查部門，不享有對實體案件的審理權，因此沒有權力或責任對按內部工作流程交接的欠稅線索進行實質性審查；二是上訴人欠稅且拒不履行作為一個法律事實和被上訴人（第一分局）據以停供發票的事由已經存在。至於發生欠稅的原因則是稽查局的一項具體行政行為導致的，被上訴人對後者合法性的質疑並不能推翻欠稅事實的存在。因此上訴人的兩個理由都是無法成立的。
二審法院強調：本案審查的是被上訴人2018年2月12日作出的《收繳、停止發售發票決定書》的合法性，因此稽查局2017年作出的《稅務處理決定書》是否合法不在審查範圍之內，最終法院維持了《收繳、停止發售發票決定書》也就不足為奇。通過這一判決可以看出，如果企業對稅務機關的某項具體行政行為部分，應當提前準備並及時對這一行為行使聽證、複議、訴訟等法律救濟手段，而不能消極對抗，否則很可能面臨停供發票導致無法持續經營的嚴重後果。
太原聚瑞能源有限責任公司與國家稅務總局太原市稅務局第一稅務分局稅務管理行政撤銷二審行政判決書
山西省太原市中級人民法院
行政判決書
（2019）晉01行終57號
上訴人（原審原告）太原聚瑞能源有限責任公司，住所地：太原市小店區平陽路**北側。
法定代表人王俞平，總經理。
委託代理人李曉光，山西晉商律師事務所律師。
被上訴人（原審被告）國家稅務總局太原市稅務局第一稅務分局（原國家稅務總局太原稅務局大企業稅收管理分局），住，住所地：太原市杏花嶺區府西街**
負責人柴建波，局長。
出庭負責人郭青山，男，副局長。
委託代理人陳豔麗，北京德恆（太原）律師事務所律師。
委託代理人喬譽冉，北京德恆（太原）律師事務所律師。
上訴人太原聚瑞能源有限責任公司因稅務管理行政撤銷一案，不服山西省太原市杏花嶺區人民法院（2018）晉0107行初238號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，對本案進行了審理，現已審理終結。
原審審理查明：原告太原聚瑞能源有限責任公司接受江蘇順通寶物資貿易有限公司、江蘇寶財物資貿易有限公司、江蘇易利發物資貿易有限公司已證實虛開的490份增值稅專用發票，涉及金額160238965．29元，進項稅額27240624．31元，上述發票已認證抵扣。2017年4月20日，國家稅務總局太原市稅務局稽查局（原太原市國家稅務局稽查局）根據《增值稅暫行條例》第九條及《國家稅務局關於納稅人虛開增值稅專用發票徵補稅款問題的公告》的規定，作出並國稅稽處［2017］15號《稅務處理決定書》，原告接受虛開的增值稅專用發票進項稅額不予抵扣，補繳增值稅27240624．31元，並要求原告自收到決定書之日起15日內到太原市國家稅務局大企業稅收管理分局繳納稅款。該決定書與2017年4月20日送達給原告。2017年5月5日，國家稅務總局太原市稅務稽查局（原太原市國家稅務局稽查局）作出《稅務事項通知書》（並國稅稽稅通［2017］7號），要求原告於2017年5月16日前補繳稅款。2018年1月18日，國家稅務總局太原市稅務局稽查局作出《催告書》（並國稅稽強催［2018］2號），要求原告自收到催告書之日起10日內到太原市國家稅務局大企業稅收管理分局繳納稅款。2018年7月30日再次作出《催告書》（並稅稽強催［2018］13號）要求原告自收到催告書之日起15日內繳納稅款。2018年2月6日，國家稅務總局太原市稅務局稽查局向被告太原市稅務第一分局出具《關於對欠繳稅款納稅人公告及採取控票措施的函》提出採取欠稅公告及採取有關控票的措施，2018年2月8日，被告向原告出具《稅務事項通知書》，要求原告繳納稅款。原告未補繳增值稅款。因此，被告按照《稅收管理法》第72條的規定，向原告作出《收繳、停止發售發票決定書》（並國稅大停票［2018］2號），決定自2018年2月12日起停止發票。
另查明，國家稅務總局太原市稅務局稽查局與被告太原市稅務第一分局是平行的兩個部門，不屬於隸屬關係。原告依職權作出《收繳、停止發售發票決定書》。
再查明，原告針對《稅務處理決定書》向太原市迎澤區人民法院提起訴訟，法院依法裁定駁回原告的起訴。
原審法院認為：本案爭議的焦點是被告作出的決定書是否合法有效，而不是稽查局作出的稅務《稅務處理決定書》是否合法。本案中，大企業局和稽查局屬於國稅局，是兩個單位。企業發生欠稅行為，一種是本轄區內發生欠稅，或是稽查錄入系統的欠稅信息，被告是針對徵收系統中原告欠稅行為下發的通知書，因為原告沒有及時補繳稅款，所以根據《稅收徵收管理法》第七十二條規定，採取停票措施，符合法律規定，程序合法，一審法院予以支持。原告訴訟理由缺乏事實根據及法律依據，一審法院不予採納。另原告對稽查結論的問題，應循其他途徑予以解決。判決駁回原告太原聚瑞能源有限責任公司的訴訟請求。本案訴訟費五十元，由原告太原聚瑞能源有限責任公司承擔。
上訴人太原聚瑞能源有限責任公司不服，上訴稱，原審法院認定上訴人接受虛開的增值稅專用發票，事實不清，證據不足，依法不成立。上訴人是否接受了虛開的增值稅專用發票，是《稅務處理決定書》認定的事實，該決定書不具有證據資格。被上訴人未按《稅務稽查工作規程》的規定提供合理的證據證明《稅務處理決定書》本身的真實性，一審法院直接認定其真實性與合法性，違反認證規則。被上訴人提供《稅務事項通知書》的主要目的是證明上訴人未按要求補繳稅款，從而證明其作出收繳決定書程序正當。原審法院在未對《稅務處理決定書》予以審查的情況下，僅根據《稅務事項通知書》就認定被上訴人作出的行政行為程序正當，不成立。請求二審法院查清事實，依法撤銷原審法院判決，撤銷被上訴人所作的《收繳、停止發售發票決定書》。
被上訴人國家稅務總局太原市稅務局第一稅務分局答辯稱，本案的爭議焦點是答辯人作出的《收繳、停止發售發票決定書》是否合法有效，不是稽查局作出的《稅務處理決定書》是否合法。稽查局作出的《稅務處理決定書》合法有效，一經送達上訴人就具有行政行為的確定力、拘束力、公定力和執行力等效力，上訴人對該決定書的爭議不屬於本案的審理範圍。上訴人2017年提起行政訴訟，請求撤銷《稅務處理決定書》，經一、二審法院審理後被裁定駁回其起訴。答辯人依法作出的《收繳、停止發售發票決定書》符合相關法律規定，一審法院判決正確，上訴人的上訴請求沒有事實依據和法律依據，請求二審法院依法駁回上訴，維持原審法院判決。
雙方當事人在一審期間提供的證據原審法院均隨卷移送本院，本院根據上述有效證據認定的事實與原判一致。
本院認為，本案審查的是被上訴人2018年2月12日作出的並國稅大停票[2018]2號《收繳、停止發售發票決定書》的合法性。我國《稅收管理法》第七十二條規定，從事生產經營的納稅人、扣繳義務人有本法規定的稅收違法行為，拒不接受稅務機關處理的，稅務機關可以收繳其發票或者停止向其發售發票。被上訴人國家稅務總局太原市稅務局第一稅務分局作為國家稅務總局太原市稅務局的直屬機構，具有獨立職權和專門職責，其有權對管轄範圍內企業存在的稅收違法行為進行處理。上訴人對其主體資格的質疑依據不足，其主張不能成立。被上訴人2018年2月6日收到稽查局建議其採取有關控票措施，積極配合清繳稅款的來函，在此之前稽查局作出《稅務處理決定書》並經通知、催告程序，上訴人未如期繳納稅款。被上訴人作出停票決定的行政行為，符合法律規定且程序合法，一審法院認定事實清楚，適用法律正確，應予維持。上訴人太原聚瑞能源有限責任公司否認稽查局於2017年4月20日對上訴人所作15號《稅務處理決定書》的證明效力主張缺乏事實和法律依據，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款（一）項的規定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
案件受理費五十元由上訴人太原聚瑞能源有限責任公司負擔。
本判決為終審判決。
審 判 長 張翠萍
審 判 員 安源生
審 判 員 劉 棟
二O一九年四月十一日
法官助理 郭 祺
書 記 員 吳 彤
作者史玉峰，系每日稅訊精選微信公眾號特約撰稿人
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