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■本文作者：何焱 北京在明律師事務所
2019年8月26日，新修《土地管理法》出臺，自2020年1月1日起施行。此次修改涉及土地徵收補償、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革等多個方面，有刪減、有新增、有整合。照理說，凡是新增就應當稱之為首次，然而在明律師提煉出了三個首次為您做解析，這三個首次的意義遠不止新增而已。
一、首次明確界定徵收集體土地的公共利益需要範圍
新修《土地管理法》第四十五條規定，“為了公共利益的需要，有下列情形之一，確需徵收農民集體所有的土地的，可以依法實施徵收：
（一）軍事和外交需要用地的；
（二）由政府組織實施的能源、交通、水利、通信、郵政等基礎設施建設需要用地的；
（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、生態環境和資源保護、防災減災、文物保護、社區綜合服務、社會福利、市政公用、優撫安置、英烈保護等公共事業需要用地的；
（四）由政府組織實施的扶貧搬遷、保障性安居工程建設需要用地的；
（五）在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地範圍內，經省級以上人民政府批准由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發建設需要用地的；
（六）法律規定為公共利益需要可以徵收農民集體所有的土地的其他情形。
前款規定的建設活動，應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃；第（四）項、第（五）項規定的建設活動，還應當納入國民經濟和社會發展年度計劃；第（五）項規定的成片開發並應當符合國務院自然資源主管部門規定的標準。”
在此之前，2004年版《土地管理法》第四十三條僅將建設使用農民集體所有土地的條件限定為“興辦鄉鎮企業和村民建設住宅”或者“鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設”。因此，新修《土地管理法》第四十五條被稱為“首次明確界定徵收集體土地的公共利益需要範圍”。關於這條規定，在明律師作出解讀：
（一）房地共通
《國有土地上房屋徵收與補償條例》第八條規定了為了公共利益的需要徵收國有土地上房屋的六種情形，與新修《土地管理法》第四十五條規定基本一致，同時兩法根據其國有土地上房屋和農民集體所有的土地的性質各有其相應特殊規定。
我們可以從此條規定看出，國有土地上房屋和農民集體所有土地在徵收與補償方面越來越趨於共通，至少在立法目的和立法精神上高度共通，在具體規定上，農民集體所有土地的相關規定仍待完善推進。
（二）房地有別
《國有土地上房屋徵收與補償條例》第八條第六項規定了兜底條款，即“（六）法律、行政法規規定的其他公共利益的需要”。
新修《土地管理法》第四十五條則規定了“（六）法律規定為公共利益需要可以徵收農民集體所有的土地的其他情形”，二者的差異在於“法律、行政法規”與“法律”。
此處的法律是指狹義的法律，即全國人民代表大會及其常務委員會制定的規範性法律文件，不包括行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例等。
因法律的效力層級高於行政法規，此處立法就體現出了“房屋”與“土地”的區別，即房屋可以通過法律、行政法規規定的公共利益需要來徵收，土地卻僅限於法律規定的公共利益需要。無疑，徵收農民集體所有土地的限制條件更為嚴苛。
二、首次確立土地徵收補償原則
新修《土地管理法》第四十八條規定，“徵收土地應當給予公平、合理的補償，保障被徵地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。
徵收土地應當依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用，並安排被徵地農民的社會保障費用。
徵收農用地的土地補償費、安置補助費標準由省、自治區、直轄市通過制定公佈區片綜合地價確定。制定區片綜合地價應當綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產值、土地區位、土地供求關係、人口以及經濟社會發展水平等因素，並至少每三年調整或者重新公佈一次。
徵收農用地以外的其他土地、地上附著物和青苗等的補償標準，由省、自治區、直轄市制定。對其中的農村村民住宅，應當按照先補償後搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農村村民意願，採取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補償等方式給予公平、合理的補償，並對因徵收造成的搬遷、臨時安置等費用予以補償，保障農村村民居住的權利和合法的住房財產權益。
縣級以上地方人民政府應當將被徵地農民納入相應的養老等社會保障體系。被徵地農民的社會保障費用主要用於符合條件的被徵地農民的養老保險等社會保險繳費補貼。被徵地農民社會保障費用的籌集、管理和使用辦法，由省、自治區、直轄市制定。”
（一）徵收土地應當給予公平、合理的補償
“徵收土地應當給予公平、合理的補償”是新修《土地管理法》第四十八條第一款第一句規定，可謂徵收土地補償的總領性、主旨性規定。那麼，何謂公平合理呢？
在《國有土地上房屋徵收與補償條例》中，公平合理就是被徵收房屋類似房地產的市場價格；在《土地管理法》中，公平合理主要體現為徵地區片綜合地價標準。
相比於修改前的《土地管理法》中規定的以該土地年產值的倍數來計算相關征地補償費用，新修《土地管理法》提出的區片綜合地價綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產值、土地區位、土地供求關係、人口以及經濟社會發展水平等因素，並至少每三年調整或者重新公佈一次。顯然，新修《土地管理法》以區片綜合地價為補償標準，更具經濟性和時效性，也就更加公平合理。
（二）保障被徵地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障
早在2006年4月10日，勞動和社會保障部在其作出的《關於做好被徵地農民就業培訓和社會保障工作的指導意見》中就提出“確保被徵地農民生活水平不因徵地而降低，長遠生計有保障”。
此次《土地管理法》修改，將“保障被徵地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”載入法律，亦是我國一以貫之的執法為民思想體現。然而，同樣的規定，在指導意見和法律中的分量卻大不相同。
將“保障被徵地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”提升到法律的高度，意即在徵收土地補償工作中，行政機關必須按照此規定來對被徵地農民進行補償安置，這條原則性的規定也就成為了徵收土地補償安置是否公平合理的衡量標準。
（三）農村村民住宅應當按照先補償後搬遷、居住條件有改善的原則
此次《土地管理法》修改將農村村民住宅從地上附著物中獨立出來，作為單項徵地補償，並確定了“農村村民住宅應當按照先補償後搬遷、居住條件有改善的原則”。
“先補償後搬遷”是《國有土地上房屋徵收與補償條例》第二十七條的規定，此次修改也將其作為農村住宅徵收補償原則。
同時，《土地管理法》還比《國有土地上房屋徵收與補償條例》多了“居住條件有改善”的原則規定。“居住條件有改善”僅7字，其後代表的卻是補償標準的提升、補償方式的多樣，代表了補助性、福利性，代表了國家對被徵地農民的民生關懷和保障。
三、首次允許集體經營性建設用地入市
新修《土地管理法》第六十三條規定，“土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，並經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，並應當簽訂書面合同，載明土地界址、面積、動工期限、使用期限、土地用途、規劃條件和雙方其他權利義務。
前款規定的集體經營性建設用地出讓、出租等，應當經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。
通過出讓等方式取得的集體經營性建設用地使用權可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押，但法律、行政法規另有規定或者土地所有權人、土地使用權人簽訂的書面合同另有約定的除外。
集體經營性建設用地的出租，集體建設用地使用權的出讓及其最高年限、轉讓、互換、出資、贈與、抵押等，參照同類用途的國有建設用地執行。具體辦法由國務院制定。”
2014年12月2日，《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》出臺；
2015年2月27日，《關於授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》授權在試點地區暫時調整實施《土地管理法》《城市房地產管理法》有關法律規定，授權期限截至2017年12月31日，後延長至2018年12月31日。
2019年8月26日，試點改革的經驗和成果在新修的《土地管理法》中以法律規定形式固定下來，即前述第六十三條規定，簡稱“集體經營性建設用地入市”。
如何理解“集體經營性建設用地入市”？我們可以將其分解來看，首先，“集體”即為農民集體所有的土地；其次，“經營性”是指與自用性的宅基地、公益性的公共設施用地相區分的生產經營性建設用地；再次，“建設用地”區別於農用地；最後，“入市”即為進入市場，是指允許出讓、出租、轉讓、互換、出資、贈與、抵押等一系列市場行為。
（一）參照同類用途的國有建設用地執行
“集體經營性建設用地入市”是新修《土地管理法》的重大突破，這意味著原本涇渭分明的城鄉二元土地利用管理體制開始融合，農村集體土地由福利性向財產性又傾斜了一個維度。
尤其是“參照同類用途的國有建設用地執行”，不僅是強調城鄉二元土地利用管理體制的融合，同時也表明“集體經營性建設用地入市”的新生。新生意味著不成熟，不成熟就要參照國有建設用地相關規定方能平穩有序地運行這項制度。
（二）具體辦法由國務院制定
新修《土地管理法》第六十三條將臨時試行的政策落實到長久明確的法律規定，為農村盤活集體土地資源、多渠道增加收入提供了法律保障。
然而，第六十三條規定雖然長達三百餘字，卻仍是“集體經營性建設用地入市”的原則性規定。“集體經營性建設用地入市”要在全國開展，就需要更為具體明確的細則。
第六十三條最後一句“具體辦法由國務院制定”便是此意，同時表明具體辦法的制定權限定在國務院，亦在強調國家土地用途管制邊界。
國家通過多地多時的試點，以及《土地管理法》的修改，在實踐和法律層面均為“集體經營性建設用地入市”提供了支持，但是這僅限於科學有效地保障農民的財產權益，並不代表城鄉二元壁壘被完全打破。我國仍然堅持城鄉二元土地利用體制，同時兼顧城鄉統籌、融合共生。
綜上所述，在明律師認為新修《土地管理法》首次明確界定徵收集體土地的公共利益需要範圍、首次確立土地徵收補償原則、首次允許集體經營性建設用地入市，三個首次在法律規定上推陳出新，在法律邏輯上引領價值，其後的深遠意義在如上所述，也在長久未來。無疑，此次《土地管理法》的修改減少了土地利用制約，提升了土地的增值收益和發展權益，統籌了城鄉產業的資源配置平衡，也將為農村集體經濟帶來深遠影響。
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