對照更高質量發展目標，長三角內部發展依然存在一些累積性問題，尤其在生態環境質量和人居環境安全方面，已經成為高質量一體化發展的重大制約和短板，今後需要進一步加強生態環境保護工作。長三角區域生態環境既是一體化發展的重要內容，也是更高質量一體化發展的必要保障。
長三角區域生態環保一體化建設的實踐探索
（1）政府主導下的多主體協同推進區域生態環保一體化
長三角地區一體化發展進程是以政府為主導多主體協同推進的，這個多主體，包括園區、企業以及社會組織的有機結合，共同發揮各自優勢與作用，區域生態環保一體化方面尤為如此。早在2004年6月，江浙滬在杭州共同簽署了國內第一份關於區域環境合作的宣言——《長江三角洲區域環境合作宣言》，明確提出要加強跨區域邊界合作以解決環境問題。2007年，中共十七大首次提出生態文明的概念。2008年7月，長三角16個城市圍繞港口安全和環保主題，共議對策措施。2008年12月，江浙滬又在蘇州簽訂《長江三角洲地區環境保護工作合作協議（2009-2010）》，提出積極探索制定多層面生態治理協調機制，提出長三角從2009年起，將分別在水體、發電廠、尾氣等六大領域統一行動，開展汙染治理。隨著長三角城市群不斷擴容，長三角區域生態一體化的制度建設也在不斷加快進程。2013年4月，長三角22個城市在合肥簽署《長三角城市環境保護合作（合肥）宣言》，明確提出將共同構建區域環境保護體系，共同制訂區域環境保護防範體系標準。除此之外，長三角區域在一些環境保護和生態規劃方面也積極開展合作，其中包括由多方主體聯合制定的《長三角近岸海域海洋生態環境保護與建設行動計劃》《長江口及毗鄰海域碧海行動計劃》《長三角地區危險廢物環境監管聯動工作方案》等。這種多方參與的制度探索，為後續的跨區域生態治理提供了制度和政策保障。
2018年，隨著長三角城市圈的擴容，長三角區域生態環境協同保護進入了新階段，包括分階段提前實施了船舶排放控制區措施，提前落實了國六油品升級，聯合制定實施了首個區域秋冬季大氣汙染綜合治理攻堅行動方案，印發實施了太浦河水質預警聯動方案等。2018年6月，三省一市信用辦及環保部門於長三角地區主要領導座談會期間，簽署了《長三角地區環境保護領域實施信用聯合獎懲合作備忘錄》，發佈首個區域嚴重失信行為認定標準、聯合懲戒措施等。在推動長三角一體化進程中，積極倡導區域環保信用合作，在區域生態治理方面無疑又向前跨出了關鍵一步。
（2）市場推動下的多手段合力助推區域生態環保一體化
在貫徹實施區域生態環保一體化治理的戰略部署中，各級政府大膽創新、積極探索，引入市場化手段，化解水資源難題。實踐表明，市場化手段對有效緩解經濟發展與水資源短缺的矛盾，實現經濟效益與環境效益的雙贏格局具有非常明顯的作用。比如，具有代表性的皖浙兩省開展的新安江流域生態補償試點已經7年，安徽省共獲得生態補償資金45.9億元，新安江水質穩定在全國最好水平。經中國環境規劃院評估，新安江生態系統服務價值達246.5億元，水生態服務價值達64.5億元。通過構建流域生態補償合作機制，打破目前跨行政區水汙染的嚴重狀態，全面改善和治理流域水系汙染，縮小上、下游的經濟與生態差距，解決全流域水生態安全問題。再比如，嘉興最早實施的排汙權交易制度，通過“總量控制-市場交易”模式，即政府根據區域水環境的納汙總量制訂排汙權總量，企業按照需要購買排汙權，排汙權交易使企業認識到排汙權的經濟價值，從而激勵企業技術創新，產品升級，生產流程改進，以提高水資源的利用效率，減少汙染排放量。
長三角區域生態環保一體化過程中面臨的主要困境
（1）區域生態環境問題依然較為突出
以水汙染治理為例，長三角地區水汙染尤其是跨界水汙染問題依然突出，上下游、左右岸間在治汙排汙上的矛盾依然存在。由於長三角區域具有獨特的自然地理及經濟社會行為，區域內水汙染現象日益突出且沿河網擴散移動，形成跨界水汙染。位於長三角中心地區的蘇浙滬邊界，包括江蘇崑山、吳中和吳江，浙江的嘉興、嘉善和平湖，上海的青浦和松江等交界地區是跨界水汙染的重點發生地區。同時，太湖流域為中間低四周高的特殊地勢，而且流域範圍內河流眾多，水網密集。這樣的地勢條件使該流域內的水汙染容易在太湖湖區內積聚，並向周圍河網擴散，從而引發大面積的環太湖的江浙滬三地的跨界汙染。除了水資源汙染，生活垃圾處理問題也非常突出，長三角許多城市的垃圾處理能力已接近飽和。比如，上海原先很大一部分建築垃圾是運往江浙處理，自從禁運之後，一方面，上海垃圾處理壓力急劇加大，另一方面，向外地偷倒垃圾現象依然時有發生。許多城市都經歷過非正規垃圾處理廠（包括焚燒廠和填埋場）因不當進行的垃圾處理而引發區域間的環境鄰避衝突。
（2）多主體環境事件的協作治理依然較難展開
雖然長三角水環境的治理主體已在思想上達成共識，但是不同行政區在生態環境產品與服務一體化供給、生態環境基礎設施一體化建設方面還難以實際合作。尤其在開展應急性聯防聯控，常態化的一體化與協作治理方面較難展開。具體表現在：一是規劃之間的協同度還有待提高。目前三省一市有關生態環境治理及風險防範的相關規劃由不同地區、不同部門分別負責，相互之間各自為政，規劃多傾向於本省市範圍內的生態環保方向和重點，與其他省市之間的合作性規劃較少，直接制約了長三角生態環境風險防範與協同治理的效率提高。二是協同治理的領域和範圍還有待擴大。跨界河湖汙染治理和大氣汙染綜合治理只是長三角區域需要攜手推動的生態環境重要領域。此外，在其他可能造成的汙染領域，也需要協同治理。比如，油品升級、船舶排放控制區建設、港口貨運和集裝箱轉運專項治理、岸電推廣應用等、黃標車報廢，各地標準和回收受理也不統一。陸域汙染的排海和排河標準各地也不盡相同，有可能造成各地的排汙博弈。三是對突發環境事件的處理能力還有待提高。在過去10多年裡全國的汙染突發環境事件總體數量呈現下降趨勢，長三角區域也不例外，然而，一個不爭的事實是，長三角地區儘管事件數量在下降，但在全國的佔比卻有明顯提高。例如2008年，全國共發生474多起突發環境事件，長三角25件，佔了5.27%，而2017年全國共發生302多起突發環境事件，長三角24件，佔了7.95%，佔比反而提高了。
（3）跨區域生態治理中成本與利益關係依然較難協調
生態保護補償在長三角區域已經實施近7年的時間，實施過程中，各地雖然通過協商，都出臺了相關政策措施，但由於國家還未出臺過生態補償法規，在實際操作過程中，難免缺乏科學的補償標準體系，不同地區在補償方式、補償資金、監督管理等方面存在一定的不協調，最終導致生態補償的結果與原先設計上可能存在有一定的差異。比如，從新安江流域補償實踐看，在生態價值的評估、補償標準的確定和考核計算方法尚缺乏科學的理論體系和技術標準。自2012年正式實施新安江跨流域生態補償機制首輪試點以來，為保持和改善新安江水質，2018年前的兩輪試點黃山市累計為新安江生態保護投入資金120.6億元，但從中央財政和浙江省拿到的補償資金僅有35.8億元，缺口較大。除了這個缺口以外，黃山市一定程度上還犧牲了很多發展機會。為保護新安江流域生態環境，幾年來拒絕了大批企業進入，並加快現有工業企業關停並轉、轉型升級步伐。如何體現“綠水青山就是金山銀山”，已經成為新安江水質保護過程中的一大難題。
破解長三角區域生態環保一體化的主要策略
針對以上主要困境，長三角三省一市政府應以制度建設為抓手，以科學編制長三角“十四五”生態環境治理與風險防範等領域規劃為重點，加快建立區域內生態風險防範的聯防聯控機制，進一步健全以更多市場化手段為主的生態治理模式，為區域間生態環境風險綜合防範及協同治理奠定紮實基礎。
（1）加強區域內生態環保一體化的制度體系建設
在強化區域生態命運共同體意識的基礎上，加快推進長三角生態環境治理制度體系一體化建設。一是成立專門決策機構以提高部門協作程度。決策機構實現統一規劃、統一實施和統一管理。明確長三角各地區、不同層級相關行政管理機構的責任，形成剛性約束的制度安排，推動跨部門、跨區域等不同利益主體協調機制完善。二是加強調研並統籌制定區域內的制度體系和環境標準。通過廣泛調研，多方徵求意見，科學編制長三角發展總體規劃、空間和土地規劃以及生態環境治理與風險防範等重點領域規劃，並確定區域發展總體規劃作為環境專項治理規劃的指導性和約束性指導文件。所有涉及生態環境治理規劃一定要以全面提升生態環境質量為目標，以實現山水田林湖草協同治理和空間有效管控為抓手，實施長三角一體化的環境標準。在長三角區域內統籌安排並優化城鎮空間、產業空間和生態空間及增長邊界，協調處理好環境基礎設施尤其是排汙口設置、汙水處理設施、垃圾處理設施等。對集中式飲用水源地保護要制定嚴格措施以承擔共同保護責任。三是以提高治理效率為核心實施跨行政區域的重大生態修復工程。以水資源保護為例，以環太湖區域生態修復和長江口水域生態修復為核心，優化岸線利用，聚焦生態環境保護與修復，實施跨行政區域的重大生態修復工程，特別是河流、湖泊和灘塗溼地生態系統的水生態、水資源管理，重點解決在長三角城市群有共性的損害群眾健康的環境問題，確保民眾利益。
（2）建立區域內生態風險防範的聯防聯控機制
一是優化產業佈局，嚴格環境准入。由於長期受條塊分割的影響和地方保護主義的趨勢，長三角地區各城市之間生產佈局重複，產業結構同化現象較為突出，而且在各省市內部，各行業，尤其是重汙染行業佈局分散，行業集中度低，中小企業較多，既加大了產業結構調整的難度，又與國際上對重汙染行業普遍實行的集中佈局、集中整治原則相悖。在這一背景下，長三角區域必須結合不同產業發展規律，所需條件以及對資源環境的影響方式和程度，優化功能分區，空間結構和開發格局。在加強日常監管的基礎上，還要劃出開發利用紅線，積極從源頭上避免區域內重大生態風險發生。對於有重大生態環境風險的企業，更要嚴格規範化管理，實行區域內重點備案制度，探索跨地區的抽檢制度。二是完善長三角生態環境監測網絡體系和數據資料的共享機制。在長三角區域內建立一體化的、覆蓋全區域的生態環境監測網絡體系，加大對新型汙染物監測力度，提升對監測信息綜合分析、處理評價及信息表徵能力，聯合建立生態環境信息空間數據庫，實現環境監測信息數據資料的共享機制。三是建立生態環境風險預警和應急機制。聯手嚴防突發性生態環境風險、重大環境汙染或環境決策及其可能誘發的社會穩定風險。按照就近原則，建立區域內應急隊伍，確保面對重大生態風險能快速調動跨行政區域的處置力量。對於重大跨界汙染事件，要建立緊急會商機制。
（3）運用更多市場化手段提高區域內生態治理水平
一是合理界定和配置生態環境權利。推進市場化、多元化生態保護補償機制的前提是界定和配置生態環境權利，這個權利包括水權配置、碳排放權配置、排汙權配置等。在長三角區域範圍內，首先要結合不同區域生態環境和經濟社會發展實際，將水權、碳排放權、排汙權等合理界定好並層層配置下去，從而促進生態環境領域引入市場化機制，通過市場化機制提高生態保護和環境治理的效率和效益。二是探索實施生態系統服務價值核算制度。2019年2月，國家發展改革委、財政部、自然資源部、生態環境部等9部門聯合印發實施了《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》（以下簡稱《行動計劃》），這一計劃為今後如何開展市場化、多元化生態補償工作做出指引和提供了重要政策保障。針對排汙權的配置問題，在滿足環境質量改善目標任務的基礎上，企業可以通過淘汰落後和過剩產能、清潔生產、清潔化改造、汙染治理、技術改造升級等產生的汙染物排放削減量，按規定進行市場交易。但是在市場交易時，首先要找到生態環境的對價，生態補償等需要以此為基礎來開展，要能夠計算出比如涵養水源、淨化環境等行為的價值，這個核算體系應當是和綠色GDP相關聯。三是發展綠色金融和引導社會資本參與生態環境治理。《行動計劃》的一大亮點是發展綠色金融，提出鼓勵各銀行業金融機構針對生態保護地區建立符合綠色企業和項目融資特點的綠色信貸服務體系，支持生態保護項目發展；支持以PPP模式規範操作的綠色產業項目；鼓勵有條件的非金融企業和金融機構發行綠色債券，鼓勵保險機構創新綠色保險產品，探索綠色保險參與生態保護補償的途徑。2018年新安江跨流域生態補償機制啟動第三輪試點，首次提出鼓勵通過設立綠色基金、政府和社會資本合作（PPP）模式、融資貼息等方式，引導社會資本加大對新安江流域綜合治理和綠色產業投入，這無疑是一種有益嘗試。
參考文獻：
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3.楊新.關於加大推進長三角生態環境治理與風險防範一體化的建議.上海政協提案2019年2月,http://shszx.eastday.com/node2/node5368/node5376/node5388/u1ai103190.html
4.羅宏,陳定新.專家對話:完善生態補償制度設計 呵護綠水青山.中安在線,2019年7月17日.
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