標題：新時代地方人大部門預算審查監督現狀與提升
單位：中央財經大學財政稅務學院
刊期：《財政科學》2019年第11期
內容提要：審查批准政府部門預算是人大監督政府施政行為的重點工作之一，這對提高財政資金使用效率，促進國民經濟健康發展，具有重要作用。2014年《預算法》和2018年3月中共中央辦公廳發佈的《關於人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》，提出建立和完善中國特色社會主義預算審查監督制度，為人大參與預算審查的重點、內容、程序、方法和組織保障，做出了明確規定。本文梳理總結了地方人大在部門預算監督審查中的創新做法和經驗，針對目前人大審查監督部門預算的法律依據不足、審查形式程序性非實質性、人大代表隊伍組織保障及人大代表盡責性等一系列問題，提出新時代背景下提升人大預算審查監督能力的政策建議。
關鍵詞：地方人大 部門預算 審查監督
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精彩內容摘編
地方人大審查監督部門預算的創新做法梳理與經驗總結
人大對政府部門預算的審查分為三個階段：初審、審查和批准。為做好預算審批工作，各地的地方人大在立法和實踐中進行了大量探索和創新。
（一）深化地方人大對部門預算初步審查
初審是預算審查的第一環，也是實質審查的關鍵一環，更是各級人大財經委發現問題並予以解決的重要一環。
1.擴大預算初審的主體，完善審查程序
按照《預算法》的相關條款規定，人大對部門預算初審的主體在中央層面和地方層面略微有所差異。《預算法》明確了中央層面部門預算的審查主體是全國人大財政經濟工作委員會，但並未對地方部門預算的審查主體做出明確的規定。因此，地方各級人大在《預算法》的框架指導下，就部門預算初審的主體進行了多方面創新，包括吸收其他專門委員會參與預算初審、吸收財政預算專家參與預算初審以及委託審計部門進行專項審計以協助預算初審工作。
2.預算初審的內容——地方相對於中央，更為細化明確
《預算法》沒有具體規定人大專業委員會對部門預算的初審內容。實踐過程中，一些地方財政部門初審所提交的預算草案編制比較粗略，項目不詳細；報表所列科目級次太少，透明度較低。因此，人大代表對預算草案，在予以實質性的審查和提出針對性的具體意見方面遇到了較大的阻礙。
地方人大在預算審查立法上的創新，使預算初審的情況有了很大改觀。例如河北省對預算初審的原則、程序、內容、法律責任都做出了明確規定。山西省對於預算草案、預算執行情況以及決算的初審重點做出詳細規定。廣東省對預算初審內容的規定則更為詳盡，另外規定了政府應向同級人大提交預算草案的具體相關材料內容和說明，並對預算編制的詳細程度進行了規定。武漢市則要求部門預算提供每個部門近兩年預算安排表及對比說明。杭州市從2012年起教育、科技、農林水、節能環保等方面的預算支出科目細化至“款”，政府性基金預算收支表也要按“款”級科目列示。上海市人大常委會2010年起要求每個部門增加部門預算說明，2012年起重點支出項目由“類”級科目細化到“款”級科目。
3.部門預算初審的時間——中央提前45天，地方提前時間不等
從世界範圍來看，各國議會對預算案的審議時間都比較長。我國《預算法》沒有明確規定預算的編制時間，但對預算提交時間進行了規定，即每年全國人大會議前45日。因此，在立法層面，地方高度重視預算草案提交時間問題，進一步做出了相應規定。例如廣東省和山西省均將《預算法》規定的一個月提前到45天，黑龍江省則提前到30天，使得財經委有更充裕時間進行詳細的實質審查。
4.人大初審部門預算的法律效力——準法律效力
《預算法》和《預算法實施條例》對預算初審的結果如何處理未做明確規定。人大將初步審查意見作為其批准預算決議的主要依據，批准決議的內容主要是進一步確認財經委審查報告意見。雖然尚未對初步審查的法律效力做出明確規定，但各地地方立法對初審意見做出的規定，仍表現出一定的準法律效力。例如，山西省規定，對本級人大常委會主任會議所提出的關於預算草案的意見建議，各級政府應當予以聽取。安徽省、河北省和廣東省同樣要求財政部門應當就財經委員會所提初審意見的採納情況進行彙報，並對不予採納的部分做出說明。從地方立法的內容看，具有相當的嚴肅性。初審的意見來自於地方人大財經委，在通過主任會議後，最終成為了地方人大常委會主任會議的意見。而從性質方面入手，政府對不採納的初審意見必須做出說明。由此可以看出人大財經委對政府預算的初審意見具有準法律的效力。
（二）地方人大對部門預算審查批准階段的創新嘗試
總體而言，地方人大代表在審查政府預算過程中，普遍存在著由於預算報告專業性強，人大代表“看不懂”和“看不完”預算草案；部分代表對預算草案中部分內容有質疑，但表決時又不能全部否決；抑或是人大代表在對預算草案討論中出現的意見較分散，以及對提出的審議意見並未有一個較為完備的審議意見處理程序等一系列問題。針對上述問題，深圳市人大首個建立了預算草案分項審查、分項表決制度，項目預算和部門預算可以分別按項目和部門進行分項審查。另外，廣東省規定，在大會期間，10人以上的人大代表聯名可提出預算草案的修正案，但修正案須詳細說明所提議的事項及原因。如果提出了增加支出的修正案，則須相應提出增收或減支其他方面的具體方案。
（三）預算執行監督多樣性——財政專題詢問、預算信息聯網、審計與績效考核等
近年來，各地不斷創新監督方式，採取了財政專題詢問、預算信息聯網、審計與績效考核等多種形式，切實增強了監督實效，大力推進了對政府預算決算的審查監督工作。
具體而言，以北京、西藏等為代表的部分省份以財政專題詢問等形式，規範預算收支變化情況的審查批准內容和程序，對大額專項資金使用管理情況開展績效監督，增強了預算執行監督的多樣性。西藏在2011年首次開展了財政專題詢問工作，由人大財經委員會通過深入調查，結合地區實際情況，認真梳理專題詢問的重點問題，負責制定專題詢問實施方案和溝通協調工作，並由政府及財政部門做出詳細說明和解釋。北京市自2012年起同樣開始了對市級大額專項資金使用管理情況的專題詢問，並制定了詳細的工作方案，成立了內司、財經、教科、城建四個專題組，對市級大額專項資金進行常委會前的分組調研和分組詢問，市人大常委會也相應提出了意見和建議。強化預算管理，提高預算管理水平。
作為預算改革探索前沿的廣東率先實現了將預算聯網監督系統全面覆蓋到全省市縣範圍內。截至2017年8月底，廣東全省121個縣（市、區）已全部實現本級人大與財政聯網（孫瑩，2019）。湖北和四川等省也是通過開展預算信息聯網，不斷改進完善和規範預算信息聯網工作，實現對預算執行情況的及時查詢和動態跟蹤。以每日的部門預算執行情況審查、具體問題查明為基礎，把對執行情況的分析作為工作的重點，定期編印《省級部門支出預算執行聯網信息》，為人代會、常委會審查批准預決算提供參考，強化了財政監督效能。而黑龍江則是藉助互聯網，首創了中國地方預算審查監督眾包網絡智庫。眾包網絡智庫改變了以人大代表和專家學者為主要預算監督審查力量的局面，加入了民眾（納稅人）這一強大監督動力源。在這一平臺上，通過向社會公眾公佈預算審查監督項目，一方面可以廣泛收集來自各方的意見，另一方面也可以將項目效益監督交由專家研究。而平臺所提供的關於預算編制、執行等方面的各類信息，可以幫助人大依法履行職責，也可以協助公眾更多地瞭解人大預算監督工作。
績效審計是人大進行績效監督的著力點。近年來，審計監督和績效管理在預決算監督中發揮著愈來愈重要的作用。各地紛紛出臺相關條例和規定，一方面把人大外部監督和政府內部監督相結合，另一方面，使預算的編制和執行方面的監督與資金使用績效相結合，從而以績效監督作為突破口，開創了敦促政府加強績效審計評價工作的新模式。其中北京、廣州、武漢以及杭州、四川等地則是踐行模式的先行者。具體而言，武漢市人大常委會制定並出臺了相關審計條例，並定期聽取審計部門關於市本級預算執行的審計情況彙報，督促審計查出問題的整改落實。北京市還組織市人大代表參與市級項目支出事前績效評估工作，樹立各部門“花錢要評要審”的意識，提高了資金使用效益。
地方人大部門預算審查監督的成效與問題
（一）地方人大部門預算審查監督的成效
1.推動人大與政府之間信息對稱，便於人大監督政府施政
在整個預算編制、執行以及審計的過程中，人大審批監督預算的力度和質量，有賴於掌握充分的信息資源。長期以來人大預算審批監督工作流於形式，其中信息不對稱無疑是一個不可忽視的制約因素。人大代表通過預算初審和現場審查等工作的開展，使立法機構的代表成員可以獲取政府部門分配預算資源的依據、規模、結構、資金使用績效等相關信息。這種方法將有效解決社會公眾與政府決策部門之間信息不對稱的問題，增強政府執政的公信力。
2.推動了政府各部門規範財務收支行為，提升了政府施政的法治意識
政府預算信息作為公共資源之一，其必須在公眾的監督之下。而人大參與預算審查過程，也正是監督部門施政行為的過程。通過人大審查部門的相關預算資料，有利於加強政府依法行政，推動人大常委會和社會各界對預算實行有效的監督；有利於提高財政資金的使用效率，最大限度地發揮財政預算的功能。
3.推動了人代會、人大常委會層面對部門預算的實質性審查
人大對部門預算的審查有效促進了預算審查監督從程序性轉變為實質性。首先，人大提前介入到預算編制工作中。通過聽取地方政府本級預算情況的彙報，提出相應意見，從而幫助政府部門對預算草案的編制情況加以改進。其次，在實踐中積極探索、逐步完善預算草案初審的標準程序。再次，是要求財政部門在人大會議期間，聽取各代表團的審議意見，針對各代表團提出的問題作出相應解答說明。最後，是監督政府部門建立完善的“兩上兩下”預算編制程序，從而在保證嚴格執行預算編制程序的前提下，確保部門預算的及時有效批覆和執行，提高編制的規範性和科學性。
4.推動了預算審查監督的法律法規框架的逐步完善
在《預算法》頒佈實施以後，財政部還陸續頒佈了《預算法實施條例》《財政監察工作規範》等一系列相關行政法規。各省級人大和政府也相繼頒佈了一些地方性預算監督法規，如《北京市預算監督條例》《湖南省財政監督條例》等。目前，《財政監督條例》或《預算監督管理辦法》等各種財政預算監督法規，已經在絕大部分省市得以頒佈實施，從而為預算的審查監督提供了較充分的法律依據。
（二）地方人大審查監督部門預算的問題剖析
近年來地方人大審查監督部門預算的工作呈現出明顯加快的趨勢，尤其是地方人大審查監督部門預算的制度創新上取得了長足進步。但是總體來說，我國地方人大在財政預算審查監督上仍然存在著較多問題，人大的財政預算監督權力在每個環節的具體運行中並未得到充分有效的行使，還未形成對財政預算的實質性審查監督。
1.對審查監督部門預算的工作流於程序性形式審查
一是人大常委會初審侷限於程序性審查。預算管理過程離不開預算編制，預算審查監督也是以預算編制為前提和基礎。政府財政部門一般在當年財政年度即將結束的同時才著手預算編制工作，編制時間緊張。同時限於人力、物力的制約，人大財經委、預工委在預算編制中所發揮的效用並不是很理想。此外地方財政預算的起草，必須先由黨委、政府“定盤子”，然後再提交人大審查，這就使得人大常委會初審在一定程度上流於形式，侷限於程序性。二是人大代表審查本級政府預算受制於程序性審查。人代會期間，會議時間短、議程多，所以只有有限的時間對上年財政預算執行情況和當年財政預算草案報告進行審查，加之政府提交人代會審查的財政預算報告過於籠統，並且由於預算相關專業知識較為缺乏，從而導致人大代表對預算報告難以進行有效的審議並提出建設性的意見，人代會的實質性審查事實上成為了程序性的表決。
2.審查監督部門預算的組織保障、人員隊伍問題
目前，從地方各級人大及其常委會的機構設置來看，人大常委會財經機構的設置沒有統一的模式，很多地方並未設置專門的預算審查監督機構或配備專門的人員，抑或是專門審查人員很少。這就使得地方人大難以對預算草案進行全面深入的調查研究，更難以對預算執行情況進行全方位的跟蹤監督。人大聘請的兼職顧問專家受時間精力所限，且由於未涉及切身相關的利益，其作用發揮得也非常有限。而且，近幾年預算初審人員基本上固定不變，從而導致過於固定的審查角度和思維，不利於保證審查質量。
3.審查監督部門預算的結果懲戒制約機制空白的問題
人大對預算的審查結果缺乏懲戒約束機制。《預算法》未對初步審查的結果做出詳細的規定，應當以何種形式、依據何種程序進行處理，初步審查是針對人民代表大會，會期短、會議內容多，代表難以對預算草案進行深入審查。在實踐中，一方面由於缺乏一定效力導致各級人大初審時所提的意見和建議沒有得到重視；另一方面，初審結果不受重視導致其效力微乎其微。
4.審查監督部門預算執行的剛性約束問題
在每年年初批准預算之前，由於預算實施與預算審批之間存在時間差，因此出現了預算先期執行問題。另一方面，預算執行中存在任意變更、調整的問題。由於受中心工作、重點任務等不確定因素影響，特別是缺乏專項資金詳細的項目工作計劃，政府在執行過程中可能出現“部門申請、領導批條、追加預算”等隱性分配或二次分配的情況，降低了人大批准預算的權威性，使預算的約束力軟化。
5.人大代表審查監督部門預算的盡責性問題
我國的人大代表為兼職制，而非西方國家的專職制模式，並且人大代表的來源相當廣泛。目前需要解決的問題一是代表參與預算監督缺乏必要的制度保障，如時間保證、費用保證、申請程序等；二是多數代表缺乏必要的預算審查監督基礎知識和專業知識，預算審查監督的經驗不足、能力不足，從而導致參與熱情降低；三是代表監督缺乏相應的知情權，審查時，較晚獲取相關預算資料，監督時間也較短，政府預算活動不夠公開透明，廣大代表參與預算審查監督的作用沒有得到充分發揮。
全文刊載於《財政科學》2019年第11期，歡迎訂閱！
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