原標題：防疫之策|疫情考驗鄉村治理能力
新型冠狀病毒感染肺炎疫情首發在武漢，湖北是重點地區。武漢之外，湖北省內其他地區的疫情防控壓力巨大。
這次疫情發生在春節期間，跨區域的人口大規模流動造成疫情擴散快，防控難度高。在五百多萬從武漢流出的人口中，相當一部分來源於湖北省內以及周邊幾個重點省份的農民工群體。如筆者老家的河南南部某縣，1月25日，排摸統計從武漢方向的返鄉人員近2500人。另外一個特點是，武漢返鄉人員中的相當部分是返回農村，疫情考驗鄉村治理能力。
疫情發生前幾日，在湖北省一個涉農工作討論會議上，筆者提出兩個觀點，第一，當前湖北“三農”工作的最大“短板”，不是在某一項具體的政策上，而是農村稅費改革以來的鄉村基層治理能力弱問題；第二，補齊湖北的“三農”工作“短板”，要找準參照對象，不能看江浙滬，江浙滬不是湖北的樣板，必須要注意到我國地區之間存在的嚴重發展不平衡矛盾。
從這兩個角度來看當前的疫情控制情況，或許也是有效的。
中西部強力管控與江浙周密服務兩種模式孰優孰劣？
相對於城市防控來說，大量人口返回鄉村，也為防控提供新的戰機。鄉村人口密度小，是熟人社會，鄉村疫情防控與城市存在相當的差異。
拿河南來說，與全國其他省份時間差不多，河南省1月25日啟動重大突發公共衛生安全一級響應。但是，在1月24日，筆者就看到朋友圈裡傳播對河南硬核防控做法的讚揚。就觀察來看，河南的防控算是夠硬。筆者老家村莊不遠處，有一條通往隔壁縣的鄉村道路，隔壁縣與湖北省相接。除夕晚，從村幹部的微信朋友圈中看到，他們正帶著挖掘機封路。這是一條十分偏僻的道路。
隨後看到縣裡的疫情防控通報，當地從1月24日開始，在全縣境內的高速、國道、省道、火車站、汽車站等重點位置設置檢查卡點，對過往車輛消毒、測量人員體溫、定點隔離疑似人員。1月25日全縣封堵道路36條。
1月28日，全市近20個高速路口禁止車輛上下通行。1月29日，全縣各卡點禁止非本市牌車輛駛入，非本市牌車輛縣內全面禁行。隔壁縣1月31日開始全縣境內私家車禁行，不分本地外地車輛。
筆者的一位杭州朋友，到河南嶽父母家過春節。1月26日駕車返回杭州。他返回當日，杭州社區工作人員即上門登記，要求居家隔離，發放專用垃圾袋，併為其代購生活用品送上門。其間，他的物品不慎掉樓下，撥打電話，社區工作人員立刻幫忙送還。筆者朋友離開河南當天，其岳父母的村子裡開始封村，他說，再晚一步就走不出去了。
這位杭州朋友，從中部地區回到東部，從鄉村回到大城市，經歷了兩種十分不同的疫情防控體系。
疫情發生後，浙江比湖北省更早宣佈啟動重大突發公共衛生安全一級響應。東部地區省份紛紛宣佈啟動一級響應。隨後，湖北從二級響應升級為一級響應，中西部地區也開始紛紛啟動一級響應。
對比河南與浙江，同樣是一級響應，同樣是要打贏一場防控戰，同樣是很硬核，反映到基層和一線，實質上卻很是不同。一個是靠強力“管控”，一個是靠周密的“服務”，這反映治理能力的差異。
這次防疫暴露出的基層治理“短板”
呼吸道傳播和接觸傳播是這次疫情的兩種主要傳播方式。對於農村疫情防控來說，採用封路、封村甚至封門這種“硬”做法，應該說是十分有效的。
問題在於，這種做法是否存在過早啟動近似“戰時”應對的嫌疑。大到史無前例的封城，小到封村，本質都是暫時中斷正常的經濟社會生活來應對疫情擴散。現在本來就是冬閒季節，返鄉人員正好在家休息休息。從鄉村來看，縣城封路、禁車等，影響都不太大。對於群眾來說，減少一點娛樂活動和走親訪友來防控疫情，容易被接受。
疫情終究會過去。問題是，鄉村封路、封村等是不是也暴露了基層治理方面的“短板”呢？
對比中西部與東部地區來看，問題更加明顯。就拿河南與浙江對比來說，截至1月30日，河南累計報告確診352例。同期，浙江省累計報告537例。暫時來看，浙江的疫情比河南嚴重一些。但是浙江並沒有採取封路、禁行等措施。
還有網上流傳的一些地區封門焊死等做法。這類極端做法，往往發生在中西部地區。東部地區不會這樣做，因為這類地區有信心、有能力應對疫情。
1月29日，網上流傳一篇《家中疑似新冠肺炎被隔離，湖北17歲腦癱兒獨自在家6天后死亡》的文章，事情發生在湖北黃岡地區。筆者的同事也報告了類似的情況，他的老家河南村莊，發生老人腦溢血因封路影響救治的事情。除了疫情之外，社會生活中總會存在其他各種突發意外事故，封路、封村甚至封門，如果不同步配套健全的應急服務體系，不可避免要出現類似腦癱兒死亡這樣的事情。工作中的這個兩難，暴露了中西部地區長期存在的基層治理能力弱化問題。
稅費改革後鄉村治理體系發生鉅變
稅費改革讓鄉村基層治理體系發生巨大變化。之前，國家向農民收錢，基層幹部與群眾“打”成一片。稅費改革之後，進行農村綜合配套改革，精簡鄉村機構。湖北做的比較典型，湖北省幾乎都取消了村民小組長，合村並組，另外，還進行了鄉鎮“七站八所”的改革。
稅費改革以來的十多年，鄉村基層的總體趨勢是組織動員和聯繫人民群眾的能力大大變弱。這次疫情暴露出基層治理的最大“短板”是缺乏對人民群眾的有效組織動員。筆者的家鄉全縣從湖北方向返回人員3000餘人，平均到全縣十多個鄉鎮，百餘個行政村，數百甚至上千個自然村（村民小組），每個村灣，可能只有一兩個人，遠遠少於村莊黨員幹部和村醫數量。如果基層組織動員起來，疫情應該是能夠很好控制的。
另外，東部地區與中西部地區也走向了分化。東部沿海由於地方財力雄厚，很多地區對鄉村基層組織進行改造。譬如，在鄉村建設網格體系，用網格員替代村民小組長，用網格治理替代基層群眾自治，將城市的治理方式推到鄉村。在這次疫情防控中，類似浙江這樣的東部地區，由於已經建立比較健全的“橫到邊、縱到底”網格體系，因此，可以不靠封路、封村等方式來防止疫情傳播。這種“橫到邊、縱到底”網格體系，最早是用於城市流動人口管理的。近14天內從武漢流入人員，遠遠少於平時的流動人口，龐大的網格體系應對起來毫不費力。
反之是中西部地區。稅費改革以來，中西部一些地區除了落實精準扶貧工作之外，過去十多年幾乎沒有面臨過重大的基層治理挑戰。一些地區，長期以來基層組織不被激活，疫情突發之後，近乎本能反應地採用了封路、封村、禁行這種簡單、原始甚至有點“粗暴”的手段，一夜回到農耕時代。
循章辦事的技術治理體系無法應對突發疫情
東部地區在疫情防控方面比中西部地區做得好，並不是說東部地區這套治理體系就值得學習。任何治理體系都是有成本的。
在本次疫情發生之前不久，我們在武漢地區調查。武漢市一些區正在搞基層治理體系創新，有些地區正在建設“民有所呼，我有所應”平臺。與中部地區建立的網格體系差不多，大體做法是將群眾的各種投訴渠道整合到“市長熱線（12345）”平臺，然後建立責任清單，將所有可能出現的訴求事物歸口到具體單位和部門，同時加強責任考核。
這種做法不僅在武漢，在其他地方也作為經驗正在推廣中。我們總結說，這叫“市長治村”，“市長”通過12345平臺直接指揮村長。在農村建立網格體系和“市長熱線”，用這套體系來替代鄉村基層治理體系，當然可以讓群眾很好地反饋訴求。問題在於，“市長熱線”沒有辦法識別出哪些是合理訴求，哪些是不合理訴求。治理資源是有限的，不存在全能的政府和基層幹部。“市長熱線”本質是技術治理，是將政府治理能力技術化，這在提升治理能力的同時，也會帶來新的問題。譬如，責任清單中沒有規定的事情就沒辦法解決。
循章辦事是技術官僚的特性。這次武漢疫情應對上所存在的種種問題，正好反映了技術官僚體系的笨拙、守成和惰性一面。社會治理尤其是像突發疫情這種重大事件，技術治理體系是無法應對的。
中央提出，堅決打贏疫情防控阻擊戰。打贏這場阻擊戰的信心在於，一是相信我們的綜合國力，二是要在基層工作中充分發動群眾，打一場人民防疫戰。發動群眾要靠基層組織將分散群眾動員組織起來，疫情防控考驗的是基層組織建設和基層治理能力問題。希望通過這次疫情防控阻擊戰，推動我們治理體系優化、治理能力提升和基層組織向更緊密聯繫和依靠群眾的方向邁進。
（作者系武漢大學中國鄉村治理研究中心教授，文中數據統計到1月30日。）
澎湃新聞
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