導讀：
深化金融供給側結構性改革是金融治理體系現代化的基礎支撐，金融治理體系現代化是深化金融供給側結構性改革的重要保障
作者｜宋立 「中國人民大學中國改革與發展研究院教授」
文章｜《中國金融》2020年第3期
金融是國家重要的核心競爭力，金融制度是經濟社會發展中重要的基礎性制度，金融治理是重要而特殊的經濟治理。發展和完善金融制度，改革完善金融治理體系，是堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。深入貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，要按照《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》的總體要求，加快完善金融制度體系特別是重要金融制度，健全金融治理體系，提高金融治理能力，推動金融業高質量發展，為實體經濟提供更高質量、更有效率的金融服務，有力促進經濟高質量發展和金融與實體經濟的良性循環。
推進金融治理體系和治理能力現代化是實現經濟金融高質量發展的必然要求
經濟是肌體，金融是血脈，兩者共生共榮。改革開放以來特別是黨的十八大以來，我國經濟持續快速發展，取得了歷史性成就，發生了歷史性變革，創造了世界經濟發展史上的“奇蹟”。金融業發展同樣取得了歷史性成就，有力服務和支持了經濟社會發展和現代化建設。但也不能不看到，現階段我國金融發展仍然相對滯後，金融業的市場結構、經營理念、創新能力、服務水平等，還不能很好地適應經濟高質量發展的客觀要求，突出表現為長期存在的比其他發展中經濟體和新興市場經濟體更為突出的融資貴、融資難問題。
追根溯源，主要還是金融體系結構不健全，一方面，金融供給側結構性問題突出，金融服務供給難以適應實體經濟的需求；另一方面金融治理體系不完善，金融治理能力不適應，制約了金融發展和金融體系結構調整優化。例如，為了緩解小微企業融資難問題，我們推動大中型銀行設立普惠金融事業部、著力發展地方性中小銀行，但大中型銀行存在內部授權激勵約束等制約，中小銀行普遍面臨公司治理難題。特別是中小銀行的治理問題尤為突出，有的“一股獨大”，淪為大股東“提款機”；有的“內部人控制”，激進經營、野蠻擴張。不僅中小銀行發展存在“發展—風險—監管—停滯”的挑戰，資本市場等領域同樣面臨“一放就亂、一管就死”等循環難題，金融治理體系不健全極大地限制了金融體系結構調整優化和金融服務實體經濟、防控金融風險能力的提升。
深化金融供給側結構性改革是金融治理體系現代化的基礎支撐，金融治理體系現代化是深化金融供給側結構性改革的重要保障。國際經驗教訓反覆表明，金融體制不健全、金融體系結構不合理、金融治理不完善是金融服務不到位和金融風險乃至金融危機產生的重要原因。無論深化金融體制改革、構建現代化金融體系，還是打好防範化解金融風險攻堅戰、保障國家金融安全，都必須進一步發展完善金融制度體系和金融治理體系，加快形成“管住人、看住錢、扎牢制度防火牆”的制度體系。當前，一定要在下功夫推進金融供給側結構性改革，調整優化金融體系結構，健全具有高度適應性、競爭力、普惠性的現代金融體系，推動金融服務結構和質量來一個根本性轉變的同時，下大功夫改革完善金融治理體系，推動金融治理能力和水平來一個根本性提高。
改革完善金融管理制度，著力構建“3+2”現代金融治理框架
金融是經營信用、管理風險的特殊行業，以金融監管和金融調控為核心的現代金融管理是金融治理體系的核心，也是金融業管理不同於一般性經濟管理的特殊制度安排。要著力健全微觀、中觀、宏觀三個層次的金融治理支柱，加快完善行業自律、外部監管兩大輔助治理制度。
一要加強金融機構公司治理。微觀金融治理主要是金融機構、金融市場組織和市場中介機構的公司治理，這是金融治理體系的基礎制度，也是現階段的明顯短板。要加強金融機構黨的領導和黨的建設，把黨的領導融入公司治理各環節，從根本上解決黨的領導弱化、虛化、邊緣化等問題。要加快金融機構公司制改革，完善中國特色現代金融企業制度，調整優化股權結構，強化內在制衡機制，避免股權過度集中和過度分散，防止“一股獨大”和“內部人控制”。要強化標準化規範化內部管理和合規管理，強化行長風險內控責任，建立業務發展與風險內控的平衡機制，提高風險內控指標的考核權重，完善內審制度，把好風險防控的第一道關口。
二要加強金融監管。金融監管是中觀層次的金融治理，是現代金融治理體系的關鍵。要堅持監管姓監、以嚴立威，堅持審慎監管和行為監管兩手抓，兩手硬、兩手協調配合。當前金融監管的主要問題是對持牌機構監管寬鬆軟，對非持牌機構的“無照駕駛”金融活動缺乏常態化監管。要抓緊解決監管制度漏洞，加強對持牌機構的嚴格規範監管，加快補齊“無照駕駛”金融活動的監管短板，及早解決沒人管、管得晚問題，確保金融監管全覆蓋無例外。要完善監管部門執法權限，監管不同於一般經濟管理的主要特徵是集立法、司法和執法於一身，要結合相關金融法律法規修改，明確監管部門執法職責、賦予更大執法權限，使金融監管真正長上“牙齒”、帶上“高壓電”。要理順中央和地方的監管職責，加強中央金融監管部門派出機構與地方金融監管部門的協調配合。要統籌金融管理資源，加強基層特別是一線監管力量，及早解決部分省會城市中心城區沒有中央監管部門一線派出機構問題，使中心城市從監管薄弱環節變為堅強堡壘。提高地方監管部門的專業性。要完善監管問責機制，強化對監督不力、隱瞞不報、決策失誤等造成重大風險的機構和人員的嚴肅問責追責，同時加快細化“盡職免責”條款，完善雙向激勵約束機制，形成敢於監管、善於監管的良性格局。
三要加強金融宏觀調控。金融調控是宏觀層次的金融治理。要加快完善貨幣政策與宏觀審慎管理政策“雙支柱”的金融調控體系，構建宏觀金融治理框架。一方面要建設現代中央銀行制度，完善基礎貨幣投放機制，做好國際收支趨勢性變化背景下的貨幣投放和流動性管理。健全基準利率和利率市場化體系，完善利率市場化形成機制。另一方面要健全金融宏觀審慎管理，創新宏觀審慎政策工具，加強逆週期、跨市場、前瞻性調節，提高金融調控的針對性和有效性。
四要加強金融行業自律管理。行業自律是行業協會等對會員的自律管理，是中觀金融治理的輔助制度安排。行業組織要加快從傳統的準行政管理向真正的行業自律轉變，壓減取消具有行政許可性質的資格認證，杜絕重會費輕管理、花錢洗身份等問題，把行業組織真正辦成有效的自律機構。
五要加強外部監督。外部監督是微觀治理、行業自律和金融監管的必要和有益補充，是金融治理體系不可或缺的組成部分。要加強審計監督和財務監督。完善有獎舉報制度，調動群眾監督積極性。加強新聞輿論監督，探索互聯網時代的外部監督新機制，加快形成有效的外部制約機制。
加強金融治理能力建設，構建“5+5”能力體系
要不斷加強金融系統幹部職工的思想淬鍊、政治歷練、實踐鍛鍊和專業訓練，不斷加強金融微觀治理、金融監管、金融宏觀調控和行業自律、社會監督五大專業能力建設。同時，要著力加強服務實體經濟、風險防範、改革創新以及參與國際金融治理等五大通用能力建設。
一要提高金融服務實體經濟能力。服務實體經濟是金融業的天職和宗旨，金融機構、監管部門和宏觀管理部門都要提高服務實體經濟能力。當前要著力提高金融機構特別是商業銀行的風險識別和信用貸款投放能力，推動銀行及早擺脫對抵押擔保和房地產等業務的過度依賴。
二要提高防範化解金融風險、保障金融安全能力。要強化金融機構的主體責任、監管部門的監管責任、宏觀管理部門的統籌協調責任、地方政府的屬地監管和風險處置責任，提高金融風險防範、監測預警和應急處置能力，完善壓力測試製度，做好應急處置預案，切實做到防患未然。
三要提高金融改革創新能力。服務實體經濟、防範金融風險都離不開改革創新，金融改革創新能力在一定意義上決定著金融發展的未來。金融系統從下到上都要著力提高改革創新能力，解決能力不足的瓶頸制約，特別是因監管改革創新能力不足而限制金融發展的情況。
四是提高金融對外開放和國際競爭能力。要按照建設更高水平開放型經濟新體制的需要，擴大金融業雙向開放，積極學習國際先進經驗，不斷提高開放條件下的金融管理能力、風險防控能力和國際競爭能力。
五要提高參與金融全球治理能力。參與全球金融治理是開放條件下金融治理的重要任務，是我國走向世界舞臺中央的必修課，也是我國作為負責任大國的應有擔當。要建立健全貨幣金融政策的國際協調機制，提高我國在國際貨幣體系中的話語權和影響力、加強雙多邊金融協調合作能力。要推動金融監管合作和規則互認，促進我國先進監管規則“走出去”，提高參與國際金融監管規則和標準制定能力。
著力構建五大支撐體系、強化金融治理基礎保障
金融制度建設和治理體系完善離不開金融法律法規、基礎設施、金融專業人才、金融科技和金融生態等支撐保障。
一要完善金融法律法規制度支撐。法律法規是金融制度、金融運行和金融治理的基本規範。要堅持立改廢釋並舉，進一步完善金融法律、法規和規章，推動金融機構依法經營，行業自律機構依法自律，監管機構依法監管，宏觀管理部門依法調控，使金融體系在制度和規則的約束下規範有效運作。當前，特別要抓好法律法規落實工作，落實好金融機構資管新規、產業辦金融等新立法規，強化金融市場規則和紀律約束。要加快補齊監管制度短板，抓緊制定金融控股公司、互聯網金融、放貸組織以及非法金融活動等管理辦法，讓所有金融活動有法可依。要加快修改法律法規，對與改革開放新形勢不相適應的內容進行修改完善。尤其要加快解決金融領域違法成本過低問題，加大關係群眾切身利益的金融領域執法力度，保護金融消費者合法權益。加大對嚴重違法行為的處罰力度，堅決杜絕“以罰款換通行”等不當激勵。
二要完善金融基礎設施支撐。金融基礎設施是金融市場運行平臺和金融治理的重要依託。要加強金融基礎設施統籌規劃和建設，推動形成佈局合理、治理有效、先進可靠、富有彈性的金融基礎設施體系。加強對重要金融基礎設施的統籌監管，推動相關基礎設施互聯互通。健全及時反映市場運行和風險波動的信息系統，加強信息共享。強化關鍵金融信息設施安全保障，保障金融體系安全穩定高效運行。
三要加強人力資源支撐。人力資源在一定意義上決定了金融治理能力現代化水平，必須管住管好金融機構和監管部門負責人和高中級管理人員，打造一支政治過硬、作風優良、精通金融業務的幹部隊伍。當前要抓緊培育一大批既有專業技術背景、又有金融理論和實踐的複合型短缺人才。
四要加強金融科技支撐。現代金融越來越建立在金融科技基礎之上，要運用現代科技手段和支付結算機制，創新金融產品和服務，探索金融新業態新模式，改進和優化金融監管，適時動態監管線上線下、國際國內的資金流向流量，使所有資金流動都處於金融監督管理之中。
五要完善社會信用體系和金融生態環境。信用是現代金融體系的根本保障和金融治理的重要基礎。要加強守信褒揚和失信懲戒力度，完善誠信建設長效機制，健全覆蓋全社會的徵信體系，形成市場主體個個講誠信、普遍有信譽的良好社會環境。■
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