文章來源：《經濟研究參考》2019年第8期
王曙光，北京大學經濟學院教授，博士生導師，北京大學產業與文化研究所常務副所長， 中國農村金融學會副會長。先後獲北京大學經濟學學士、碩士和博士學位，後留校任教至 今。主要研究領域為中國農村、中國發展戰略、國企改革等。已出版經濟學著作《中國論 衡》《中國農村》《中國方略》《產權、治理與國有企業改革》《問道鄉野》《農行之道 》《告別貧困》《金融減貧》《金融倫理學》《農村金融學》《金融發展理論》《守望田 野》《鄉土重建》《草根金融》《普惠金融》《天下農本》等三十餘部，並出版散文集《 燕園拾塵》、《燕園困學》《燕園讀人》《燕園論藝》《燕園夜札》《明尼蘇達書簡》等。
摘要：檢視洋務運功以來尤其是新中國成立以來的中國特色工業化進程的核心視角是考察國家在工業化中的角色與作用機制。“後發大國”的稟賦條件決定了中國高度集權的重工業優先發展的工業化路徑選擇，這一體制選擇為中國迅猛的工業化趕超和全面工業體系的建立奠定了基礎，但也存在內在可持續性不足和微觀主體活力不足的體制缺陷。改革開放後工業化投資主體和投資結構的深刻變化意味著國家在工業化中的角色所發生的深刻調整和市場化配置資源的歷史趨勢，映射出中國工業化階段的內在演進規律。中國未來的產業政策應在總結歷史教訓並借鑑美日等國經驗的基礎上，構建一個建立在市場配置資源基本體制之上的有效、有限、有為、有序的政府行動體制，這是未來中國徹底完成工業化、實現國家現代化的保障和前提。
關鍵詞：工業化；產業政策；計劃經濟；市場經濟
一、從洋務運動到20世紀40年代的中國工業化實踐與工業化思想
（一）洋務運動開啟了中國工業化和現代化的歷史進程
要研究中國的工業化道路，就要確定一個起點。我認為中國工業化實踐的起點應該是洋務運動。1861年1月，清政府主持洋務運動的中央機構——總理各國事務衙門設立，標誌著洋務運動的開端。而洋務運動，開啟了中國工業化的先聲，是中國工業化進程的起點。從洋務運動開始，我國的工業體系逐漸開始由大機器工業取代傳統的手工業，這是中國工業化開始的標誌。洋務運動的直接目的是挽救中國的危亡。1840年鴉片戰爭之後中國處於亡國滅種之危機，有識之士紛紛開始反思中國與西方的差距。當時很多人認為，中國跟西方的差距一方面在機械製造等器物層面，另外一方面更是在人文層面、社會層面，比如經濟制度、法律制度和社會制度。由早期的器物層面的反思再到後來的制度和文化層面的反思，中國人在自我文化反思方面經歷了一個比較痛苦的過程。所以洋務運動的發生，是基於當時中國人對中西差距的比較全面的反思，這場學習西方的運動，給中國帶來的影響是非常深刻的。從工業化的角度看，洋務運動第一次在中國建立了大機器工業，使中國的社會經濟在新生產力的代表即大機器工業的引導下，進入了一個新的發展時期：工業化時期。洋務運動不僅是生產工具的變革，而且是大機器生產代替手工業生產的勞動組織的變革，是生產方式和生產關係的變革。更重要的是，洋務運動不僅引發了器物層面的改變，而且引發了中國在政治、法律、社會層面的深刻變化，儘管這種變化還不徹底，但是畢竟開啟了中國的現代化，這個歷史意義也要肯定。
當時一些中國的先進人物力主睜眼看世界，呼籲國人要突破天朝大國的狹隘眼界，要看到西方世界在工業發展和社會制度方面的長處。這裡面有代表性的人物是林則徐、魏源、曾國藩、馮桂芬、李鴻章、盛宣懷等人。從19世紀中後期開始，中國知識分子對西方的觀察和理解越來越深，尤其在洋務運動前後，流行著一個著名的口號“中體西用”。日本人在近代化之後也有類似的提法，比如“和魂洋才”，實際上是與“中體西用”一個思路。“中體西用”就是“中學為體，西學為用”。“中學”，即我國自己的文化傳統，是“體”，是根本，而“西學”，即西方的技術器物之學，是“用”。近代以來，尤其是從二十世紀二、三十年代以來，“中體西用”被批判得很厲害，認為這個口號是一個落後的口號，甚至是一個反動的口號，是基於洋務運動前後國人對西方的膚淺的認識而提出來的錯誤的口號。但是今天我們看這個口號，就要更加客觀一些，我們在150年後再來審視這個口號，就要看到這個口號的深刻性和超越歷史的合理性。實際上“中體西用”是一個具有深刻思想的口號，在中國的現代化和工業化過程中，在中國面臨國家轉型的過程中，尤其是在西方強勢文化的壓迫下進行被迫轉型的過程中，就是要把西方這些先進的自然科學和社會科學的成果拿過來為我所用，但是仍然要根據中國自己“主體性”的思想來採擇，擇其有益者而吸收之，擇其糟粕者或其不適合中國者而拋棄之，這種態度恐怕是惟一正確的態度。所以我們要看到“中體西用”論的歷史意義和思想價值。日本在近代化過程中提出“和魂洋才”，既大規模引進西方科學技術和社會制度，又比較好地保存了本民族的文化，這個歷史經驗值得我們來汲取。
（二）近代重商主義思想和工業化思想的形成以及國家的工業化實踐
十九世紀末期中國知識分子對西方資本主義經濟社會制度有了更深刻的理解，其中的先進者力倡發展資本主義工商業，要求發展資本主義工業化。近代重商主義思想應運而生。大家不要誤解這個“重商主義”。“重商”並不是簡單的重視商業和貿易，“商”包含著工商，包含著製造業，所以“重商主義”一詞是重視工業和商業，重商主義實際是“工商並論”。甚至後來有些人提出來，重視工農商都是重商主義，發展農業也是重商主義的核心思想之一。當時重商主義的代表是王韜、薛福成、鄭觀應、張之洞等人。19世紀末20世紀初的以工立國與振興實業思想更加清晰。康有為在1895年公車上書中提出變法、富國、養民的建議。在百日維新的奏摺中，他提出把中國“定為工國”的主張，1898年他又提出“振興實業”思想，第一次提出“實業”這個概念。張謇則提出“實業救國”、“棉鐵主義”這兩個口號，黃興提出“實業為發展國力之母”，1919年孫中山《實業計劃》中提出“今日所謂實業者，實機器生產之事業而已”。
20世紀初的清朝末年，政府大力實施獎勵實業政策。清政府提出“振興實業，獎勵工商”的施政綱領，獎勵工業發明專利，鼓勵投資於實業工礦，這些政策對中國工業化發展起到一定作用。
民國初期為鼓勵發展實業，進行了比較全面的經濟立法，為工業化提供了全面的立法保障。1912-1921年，中國形成了一個工業發展的小高潮，此時正是歐洲的第一次世界大戰期間。1927-1936年是國民政府大力發展工商業的十年，在經濟史上也被稱為“黃金十年”。1933年國民政府頒佈《實業四年計劃》，決定以民族經濟代替封建經濟，建立現代式的國家。1935年政府發起國民經濟建設運動。1936年頒佈《重工業五年建設計劃》，計劃建立國營重工業工礦企業。當時的國民政府希望利用國家力量，甚至利用類似於計劃經濟的做法，來發展中國的重工業，實現中國的工業化，實際上當時蘇聯社會主義計劃經濟取得的成果給了國民政府很大的激勵。我們要看到，中國重工業優先發展戰略實際上在三十年代就開始提出來並嘗試了。但是當時國家主導的重工業優先發展戰略之所以收效甚微，沒有取得實質性進展，其根本原因在於當時的政治力量渙散無力，國家四分五裂，財政-行政-軍事難以實現統一，國家動員能力和財政汲取能力低下，難以快速和有效地動員各種資源並快速達成政治共識[1]。
二、20世紀50-70年代社會主義工業化道路的形成
（一）國家集權的重工業優先發展戰略的形成
新中國成立之後的社會主義工業化道路，用一句話來概括，就是“以國家高度集權為特徵的重工業優先發展的工業化道路”。我們為什麼會選擇這樣一條道路？我認為根本原因和內在原因是基於中國是一個“後發大國”這樣一個基本國情：“後發”意味著中國是一個追趕型的經濟體，要在極短的時間內對發達的工業化經濟體進行趕超；“大國”意味著中國是一個在全球和政治經濟軍事格局和大國博弈中佔據重要地位的地緣大國，這種地緣大國的地位意味著中國必須在工業化過程中具備相當獨立而強大的工業化組織能力、要素投入能力、工業技術創造能力和全面的工業體系建構能力。這兩個特徵決定了新中國必須採取獨立自主的、國家集權的重工業優先發展的工業化戰略。這個戰略的形成當然也有外在影響因素，主要是蘇聯模式的影響和當時國際環境的影響。
1949年以後高度集中的計劃經濟體制下重工業優先發展的戰略，並非單純由社會主義意識形態所決定。作為一個工業化後發國家，中國擺脫落後面貌的心態十分急迫。1951年2月，中共中央政治局擴大會議決定自1953年起實施第一個五年計劃，並要求政務院著手進行編制計劃的各項準備工作。1952年下半年，第一個五年計劃的編制工作開始緊鑼密鼓地進行。從著手編制新中國的第一個長期經濟建設計劃開始，優先發展重工業的指導思想就清晰地表現出來。經過了國民經濟的恢復和近一年的醞釀，1953年9月，過渡時期總路線正式出臺。同年，第一個五年建設計劃啟動。在1953年底毛澤東參與修改和編寫的《關於黨在過渡時期總路線的學習和宣傳提綱》中，明確提出了“社會主義工業化”的概念，這一旨在向全黨和全國人民解釋和宣傳中央新提出的總路線的文件強調，“發展國家的重工業，以建立國家工業化和國防現代化的基礎”，是實現社會主義工業化的中心環節。
蘇聯經濟的運行方式是新中國學習的第一個樣板。即使不以在統計口徑和指數計算上受到質疑的蘇聯官方數據為依據，按照格申克龍的估計，蘇聯機器、鋼鐵、煤炭、石油、電力五個處於核心地位的工業部門在1928-1937年近十年間的年平均增長率達到了17.8%，這種高速增長是在政府的強力推動下實現的。要使中國在幾乎毫無積累的前提下啟動工業化，並在相當短的時期內完成工業體系的初步構建，政府同樣必須具有強大的調動和配置資源的能力[2]。蘇聯的社會主義成就在西方世界也引起了很大的震動，四、五十年代以來，英、法、德、美等國都不同程度地開始了國有化運動，一些重要的重工業部門和戰略部門都收為國有。
（二）計劃經濟時期的工業投資結構與重工業優先的“自強化機制”
第一個五年計劃的制訂與實施在蘇聯的直接幫助和參與下進行。1953年5月15日，中蘇兩國在莫斯科簽訂了《關於蘇維埃社會主義共和國聯盟政府援助中華人民共和國中央人民政府發展中國國民經濟的協定》，規定蘇聯將在1959年前幫助中國新建和改進141個建設項目，加上1954年10月12日由於《關於蘇聯政府幫助中華人民共和國政府新建15項工業企業和擴大原有協定的141項企業設備的供應範圍的議定書》的簽訂而增加的15個項目，合計“156項”。這156個項目主要集中在煤炭部（27個）、電力部（26個）、重工部（27個：其中黑色冶金7個、有色冶金13個、化學工業7個）、一機部（29個）、二機部（42個）五個部門，此外，石油部有2個，輕工部有3個。這些項目的設計和實施，直接推動了新中國產業結構的快速調整[3]。
與輕工業不同，重工業是資本密集型產業，需要大量的資金投入。統一財經工作的完成，使政府特別是中央政府掌握了巨大的財政資源，這使鉅額的建設投資成為可能。1952年1月，政務院財政經濟委員會公佈了《基本建設工作暫行辦法》，從此固定資產建設項目的決策權被集中在中央政府手中。儘管在整個計劃經濟時期，中國的政府投資體制不乏放權與集權的調整，但這種改變調整的只是權利在中央與地方不同層級政府之間的分配，而政府在全社會固定資產投資中的主體地位並沒有變化。
從投資結構開看，在整個計劃經濟時期，對於農業為主的第一產業的基本建設投資都是最低的，大部分均在4%以下，而以工業為主的第二產業則是基本建設投資的重點，1980年以前的五個五年計劃中，對第二產業的基本建設投資佔全部投資的比重最高時達到61.7%，基本上一直保持在50%以上。在對工業的投資中，對於輕工業的基本建設投資雖然整體上略高於農業，但一直未超出7%；對重工業的投資佔全部基本建設投資的比重在“一五”時期為36.2%，這是改革開放前幾個五年計劃中這一比重最低的一個時期，其餘時期均在45%以上[4]。
如果我們觀察重工業優先增長與其財政貢獻增長之間的關係，我們就會發現一個兩者相互促進機制，我稱之為“自強化機制”。計劃經濟時期對工業尤其是重工業部門的支持為政府財政帶來豐厚的回報。從投資效果來看，根據當時的一機部的調查，“一五”時期的大中型項目，建成後平均三年半就可以收回投資。國民收入的快速增長主要由工業部門支撐。跟用於工業的支出佔財政總支出的比重相比，工業部門提供的財政收入在政府財政收入總額中所佔的比重要高得多，工業產值的迅速增長為國家財政收入提供了新的可靠的來源保證。由此，在政府投資與產業結構之間形成了一個自我循環增強的機制：政府的投資促成了工業的起步和發展，也為政府財政自身的運轉創造了新的財源，而財政支出的（重）工業化傾向又依靠工業所提供的收入不斷得以維繫。這種不斷自我循環增強機制的一個最直接的後果是在很短的時間裡，推動了中國產業結構的大幅度轉變，初步建立了相對完整的工業體系，如果依靠經濟的自然演進，這一過程很難迅速實現。
這就形成了一個自強化機制：重工業優先增長了，而重工業帶來的回報又很高，稅收貢獻特別大，國家的財政收入嚴重依賴於重工業，因此在國家往外撥錢的時候，也自然多撥一點給重工業，因為收入的大頭來自於重工業，重工業比輕工業和農業來錢快。所以我們看到，重工業部門給政府財政帶來豐厚的回報，稅收貢獻很大，因此就形成了重工業部門增長和財政收入之間雙向的互相促進和自我循環，這就是雙向自增強機制。因此，這個自增強機制實際上是優先發展重工業的內在機理，不是說政府一廂情願要發展重工業，而是因為重工業掙錢快，回報高。
高度集權的計劃經濟體制是新中國重工業優先發展戰略的體制基礎，這一體制為我國快速的經濟趕超、工業基礎的迅速建立、全面的工業門類的建立做出了歷史性貢獻，是新中國70年以來創造“中國經濟奇蹟”的重要根源，也是理解“中國模式”的基礎。但是，高度集權的工業化體制也有其弊端。在複雜的國際背景中啟動工業化進程的新中國，採取了一種最直接的國家集權的干預方式，由政府控制幾乎全部生產領域投資的力度、方向和規模，但問題在於政府的強行干預減弱了產業之間原本可能具有的聯繫，抑制了微觀主體的活力，經濟運行缺少其內生的、可持續的增長動力，體制的僵化與結構的失衡隨之而來。
三、改革開放後至本世紀初期的工業化模式與國家介入模式的轉變
（一）國家控制型工業化模式的悄然轉型
1979年8月，國務院批轉由國家計委、國家建委和財政部共同提出的《關於基本建設投資試行貸款辦法的報告》以及《基本建設貸款試行條例》，這標誌著“撥改貸”試點工作的開始。按照《報告》的要求，政府開始在部分地方（北京、上海、廣東三個省市）、部分行業（輕工、紡織、旅遊等）中選擇部分項目的投資進行由政府撥款改為銀行貸款的嘗試，“撥改貸”的目標很明確，要“在國家統一計劃的前提下，擴大企業的經濟自主權，把投資效果的好壞同企業和職工的經濟利益直接聯繫起來”。這一舉措意味著企業要以經濟規則，而不單純是政府指令來規範自身的行為。
國家財政投資的下降標誌著國家控制型工業化模式的悄然轉型。1985年是一個特殊時點，和1984年相比，1985年全社會固定資產投資資金來源中的“國家預算內資金”和“國內貸款”兩個構成要素所佔的比重同時發生了較大的改變，前者所佔比重下降了7個百分點，由23%降至16%，後者所佔比重則上升了6個百分點，由14.1%升至20.1%[5]。投資主體的變化則表現在兩個方面：一是對原有投資主體的調整和改變，二是新的投資主體的培育。20世紀80年代中後期，對國有企業的改革拉開帷幕。1984年通過的《中共中央關於經濟體制改革的決定》中強調，增強企業的活力，特別是增強全民所有制的大、中型企業的活力，是以城市為重點的整個經濟體制改革的中心環節。為了增強國有企業活力，中央相繼推出一系列措施，在權、責、利方面賦予國有企業以更多的經營自主權。1988年7月，國務院發佈《關於印發投資管理體制近期改革方案的通知》。《通知》中所提及的《國家計劃委員會關於投資管理體制的近期改革方案》，不論從宏觀層面還是微觀層面，都對固定資產投資資金的使用方式提出了新的要求。從微觀層面，《方案》提出“擴大企業的投資決策權”，企業有權自主地籌措資金和物資、有權自主地選定投資方式和建設方案、有權自主地支配應得的投資收益。
隨著社會主義市場經濟體制改革目標的確立，國有企業改革的步伐在20世紀90年代中後期不斷加快。這使得國有企業逐步成長為新的投資主體，它們已經不再是計劃經濟時期完全傳遞政府意志而無自主生產決策權力的經濟組織。20世紀90年代，國家投資在國有經濟固定資產投資資金來源中的比重整體上已經不足10個百分點，出資比重的大幅度下降本身也說明了政府在固定資產投資中所扮演的角色的轉變。同一時期，新的投資主體也慢慢成長起來，集體、個體、私營、外資及其他經濟發揮著日益重要的作用。2004年7月，國務院頒佈《關於投資體制改革的決定》，這是一個內容涉及投資體制改革方方面面的《決定》。《決定》不僅強調要落實企業的投資自主權，還對政府投資的範圍作出界定，從這時起，政府的投資開始越來越多地向公共基礎設施建設和具有公益性的領域傾斜。
改革開放後，政府投資實現了深刻的轉型。政府投資規模的相對縮小本身就是政府投資轉型的重要表現之一。實際上從20世紀的90年代開始，國家預算內資金佔全社會固定資產投資資金來源的比重已經很小，1997年的亞洲金融危機和2008年的國際金融危機之後，國家投資在國有經濟乃至全社會固定資產投資資金來源中所佔的比重都出現了短暫的回升，這與政府執行積極的財政政策有關，但並未改變政府投資整體下降的趨勢。與此同時，投資主體開始由單一走向多元化，國有經濟在全社會各種經濟形式投資中所佔的比重不斷下降。
（二）工業化道路選擇和國家角色轉變的根本原因是工業化階段的變化
在新中國成立至今六十餘年的歷史當中，從投資的視角來看，不同時期的政府行為發生了巨大的變化。政府投資的相對規模由最初佔全社會固定資產投資的90%以上，下降到了如今的不足5%。投資的方向也明顯轉變，改革開放以前，政府投資是全社會固定資產投資的絕對主體，為了快速推進工業化，以工業為核心的第二產業成為政府投資的重中之重，構建完整的工業體系的基礎性工作由政府投資完成。而改革開放以後，投資主體逐步走向多元化，與之相伴隨，政府投資對產業結構的影響也由直接轉為間接。國有經濟固定資產投資的重點在20世紀90年代由第二產業快速轉向了第三產業，新世紀以來這一投資傾向表現得更為突出。進入新世紀以來，政府投資在更多地向具有基礎性和公益性的行業和領域傾斜。改革開放後的政府投資與計劃經濟時期的另一個顯著區別在於，政府投資所進入的行業大都不再是排他性的，即使是在當下政府投資相對集中的領域。
所有這些變化，實際上都是由工業化階段所決定的，在工業化初期和工業化加速時期，工業化的主導力量是國家，國家在全社會固定資產投資中佔有絕對的優勢地位，同時國家投資的主要投向是第二產業尤其是重工業，這是工業化初期階段和加速階段必然產生的現象，是歷史的要求。而到了工業化基本完成、大規模工業化階段已經基本過去之後，國家逐漸從集權模式中退出，國家在全社會固定資產投資中的比重微乎其微，而社會其他投資主體則佔據優勢地位，投資主體逐漸實現多元化，這表明國家集權式的重工業優先發展戰略已經完成了其歷史使命而發生了深刻的轉型，整個社會的投資主體結構、投資的投向結構等都發生了深刻的變化。在新的工業化基本完成的時期，政府投資的投向主要是在公共基礎設施等涉及公共品供給的領域，這一變化本身意味著整個國家的發展重點發生了根本的變化。國家作為投資主體的不斷退出，意味著其他主體尤其是非國有部門的迅猛發展，意味著在資源配置中市場功能的逐步強化。
四、工業化進程中的產業政策：爭議與變革趨勢
（一）產業政策的爭議是國家和市場的關係
近年來，由於經濟結構的深刻變化和國家角色的轉變，導致我國的產業政策形態也隨之必然發生變化。我們的國家正處於一個決定性的轉型時期，產業政策關乎政府功能的轉型，關係著國家與市場之間的關係的變化，關係到我國工業化進程中動力機制的轉換。
在關於產業政策的爭論中，一派認為中國現在仍然需要很好的產業政策來支撐和引導經濟的發展，這派意見從歷史和國際角度證明產業政策對經濟發展是有作用的，主張應該把兩個“有”結合起來。第一個“有”是“有效的市場”，第二個“有”是“有為的政府”，這兩個應該兼容。一方面我們要發揮市場在資源配置當中的主導性、基礎性的作用，另外一方面，尤其在中國這樣的環境和歷史情境底下，我們不可能排除掉政府在經濟發展過程當中所起到的巨大作用，因而這派學者主張一個有為的政府。這裡的“有為”，不是“亂為”和盲目的作為，“有為”是正確地作為，不是亂為，也不是不為，而是適當的作為。另一派的觀點認為歷史上所有的產業政策，包括全球其他國家的乃至中國的，幾乎都是不成功的，因此產業政策應該被徹底拋棄，這是該派學者基於他們對市場的研究，基於他們對經濟微觀主體的獨立性和企業家精神的研究和尊重，從自由主義經濟學角度和發揮市場主體性作用角度來講產業政策是無效的。
當下的產業政策之爭深刻地反映了中國當下在經濟發展過程當中，兩種不同的思潮，兩種完全不同的方略。在中國目前的經濟狀態下產生這樣的交鋒，不是偶然的，而是必然的，他們代表了兩種不同的改革思路，對未來中國的走向影響深遠。一種認為政府應該在經濟發展過程當中起到積極的作用（但是也不否認市場的基礎性作用），另一種認為政府的干預主義行為會起到負面的作用（無論其初衷如何），中國的市場化還遠遠不夠，未來的大趨勢還是應該加強市場化改革。
這兩個觀點交鋒的關鍵點，在於雙方持有對於政府和信息的不同假定，其爭論的核心是在如何處理政府與市場的關係，如何對政府有一個正確的定位。無論是美國還是中國，徹底拋棄產業政策是不現實的，主張完全廢棄產業政策的觀點是矯枉過正。問題是何種產業政策是有效的？在不同經濟發展階段，產業政策有何不同？這些東西需要仔細梳理和思辨，不要過於武斷而簡單地下結論。
（二）美國和日本的產業政策：經驗和教訓
最近半個多世紀以來，中國應該說是產業政策執行最為強力的國家，我們非常重視產業政策，在不同歷史階段執行了不同的產業政策，而日本和美國的產業政策往往成為中國在不同階段借鑑的對象。應該說，美國是產業政策執行得非常好的一個國家，尤其是最近三十年以來。大家不要以為美國是一個自由市場經濟國家，政府就完全無所作為，這是完全錯誤的想法。相反，美國在執行產業政策方面不僅政策制定非常多，而且產業政策出臺極其頻繁，它在每一個歷史階段都為自己的國家制定了適當的產業政策，非常密集，影響深遠。
美國產業政策的核心是立法和尊重市場，而不是政府直接干預。20世紀80年代裡根政府提出了星球大戰計劃，這個計劃要使美國在全球的信息產業方面佔據制高點，當然這裡麵包含著國防和工業提升的一整套計劃。最近美國對於中小企業創新提出一系列計劃，希望提振中小企業的創新能力，使其能夠在技術創新方面走在世界前列，重振製造業，由此帶動經濟發展和就業。美國在執行產業政策的過程當中，更重視法治化，大多以法律形式來推動產業政策，而不是靠行政命令。國會先立法，立法之後包括企業家和大學、科研機構等等這些微觀主體都按照這個方向來實施，政府提供法律支持和財政支持，進行有效的引導和扶持。近半個多世紀以來，美國執行的產業政策很多，比如說關於農業信貸有《農業信貸法》，關於農業產業發展和糧食問題有《農業調整法》，關於技術創新有《國家技術創新法》，關於小企業創新有《小企業創新發展法》，關於貿易有《綜合貿易與競爭法》，關於能源排放方面有《能源法》。
美國的政府在執行產業政策過程中，必須有法律為依據，並受到國會大量的嚴格的制約。有時候美國政府要執行某個產業政策，國會有可能給他否決。所以我們看到，美國不是沒有產業政策，而是用法律的形式來進行產業政策的推廣和實施，把政府的行為控制在法律範圍之內。美國產業政策的定位，是彌補市場缺陷的一個補救性措施。他們不認為產業政策是整個經濟政策工具的一部分。美國要調整宏觀經濟的話，就是財政跟貨幣政策，產業政策是彌補性的措施，不是一個簡單的短期政策工具。比如為了促進中小企業創新，為了促進中小企業跟大學的合作，為了促進每一個國家實驗室的活力，政府出臺法律，給這些中小企業若干的補貼，對中小企業與大學的合作給予扶持，這個當然不是干預和限制中小企業運行的市場機制，政府也不介入任何中小企業的經營活動，也不命令銀行給中小企業貸款，而是彌補市場機制的侷限，用法律的形式，用財政手段來激發中小企業與大學的活力。這是美國產業政策一個非常大的特點，或者說是一個優點，它尊重市場，重點是培養市場機制沒有辦法創造的條件，推動技術創新和先進技術的產生，保持美國在全球的技術領先地位。美國聯邦政府的這種資助、補貼、產業政策引導，只是對私人部門的行動做出引導性的推動，它不干預私人部門具體的活動，而是尊重市場，要增進市場競爭，在這個方面，美國是值得中國學習的。
我們再來考察日本的經濟奇蹟與產業政策的關係。日本跟中國有共同的文化基礎，國民對政府的尊重、依賴心理跟中國很相似。日本產業政策執行的時間比較長，而且嘗試和探索也比較豐富。尤其是在二戰之後，日本大量執行了產業政策，從1945年到1976年左右，日本經過30年高速增長，年均增長大概將近9%，實現了所謂的日本奇蹟。在日本奇蹟的產生過程當中，產業政策當然是一個極其重要的原因，你不能想象日本如果沒有產業政策，它的經濟增長會這麼快。可是日本到了80年代就遇到了一個大問題，由於產業政策執行的時間過長，政府對於整個經濟干預的時間也過長，導致產業政策出現了若干弊端，到了80年代後半期，日本開始走下坡路了，增長乏力，內需不足，引起日本對產業政策的反思。
在80年代初期，反思日本產業政策影響最大的是小宮隆太郎，他認為日本的產業政策是一種“選擇性的產業政策”[6]。他說日本人在選擇產業的時候，政府如果認為哪些產業需要扶持，大藏省跟通產省就合作制定一個產業政策來進行支持，這種選擇性的產業政策依賴於政府的高度判斷能力和信息捕捉能力，但是現實當中政府的判斷很難完全理性和科學。這種方法就是依靠政府的判斷進行選擇性的產業政策扶持或者壓制，這是日本產業政策的特點。在這個過程當中，政府有可能犯錯誤，也有可能做出睿智的選擇，你要碰到判斷比較明智的政府，就能做出很好的決策，可是，政府也有可能判斷錯誤，尤其是政府在宏觀經濟的判斷方面，可能往往出現一些偏差。選擇性的產業政策，在日本既有成功的案例，但是負面的教訓也是很深刻的。實際上，所謂好的產業政策是基於政府的判斷，但政府也會失靈，政府也會信息不對稱，政府對整個經濟的瞭解不見得那麼深入和全面，這時候政府的產業政策就面臨著一些問題。所以我們說，產業政策不是不要，而是需要什麼樣的產業政策。產業政策需要在政府和市場之間做出一個很好的權衡，產業政策出來之後，不能抑制市場的作用，而是必須增進市場，以市場機制為基礎來發揮作用，而不是替代了或者擠出了市場。
上個世紀90年代末期，在亞洲金融危機之前，世界銀行對東亞奇蹟做出了一個總結，其中談到日本、東南亞這些國家為什麼發展那麼快呢？於是提出一個理論，因為這些國家的政府在這個歷史階段是增進了市場的作用，這個理論被稱為“市場增進論”（market-enhancing view）[7]，青木昌彥對這個理論有詳盡的闡述。確實，如果我們回顧這個時期亞洲這幾個增長迅猛的國家的發展史的話，我們可以發現，在凡是發展特別好的歷史階段，一定是政府做了大量的事情來增進市場的作用，政府的各種產業政策一定是順應市場的，發揮了市場和政府的雙重作用，而不是反市場的，不是壓制市場的，而是促進了市場的發展，促進了市場的競爭，讓市場良性發展。
我們看了美國產業政策和日本產業政策的情況，那麼，如果說一個產業政策是好的，用什麼標準呢？我認為只有一個標準，就是能夠強化市場競爭，能夠讓企業更好地去競爭，能夠防止壟斷對於經濟發展的損害，政府在市場機制的基礎上來彌補市場的缺陷，順應市場，而不是取代市場，這樣的產業政策，這就是好的產業政策。相反，如果一個產業政策促進了壟斷，妨礙了競爭，讓微觀主體都沒有活力，這個產業政策一定是壞的，無論政府出發點多麼好，其結果也一定是壞的。
2014年，諾貝爾經濟學獎頒給了梯若爾，因為他開創了產業組織學，他主張用公共政策來彌補市場失靈，強化競爭。他在獲得諾貝爾經濟學獎的演講《市場失靈與公共政策》中認為，完全競爭幾乎是不可能存在的，所以就需要用公共政策，也就是產業政策來控制市場失靈，來約束市場權力，強化競爭。梯若爾主張用公共政策，也就是產業政策來控制市場失靈。但是注意，產業政策的目的是約束市場自發權力，防止市場壟斷，強化競爭[8]。所以說，一個設計良好的產業政策，應該是催生創新，促進競爭，促進生產力的發展，而不是要壓抑市場。
（三）中國產業政策的歷史趨勢：效率與公平
中國的產業政策從1949年到現在，走過了漫長的過程。50年代初，中國確立了社會主義計劃經濟體制，到1978年之後，慢慢轉向社會主義市場經濟體制，但是我們執行產業政策這樣一條基本道路沒有發生太大的變化。在這個過程當中，中國因為執行了成功的產業政策而實現了經濟的騰飛，包括1978年之前我們也創造了經濟的奇蹟，年均增長超過了9%，為中華民族的偉大復興奠定了物質基礎。新中國在前三十年建立了比較完善的工業體系，實現了重工業化和經濟趕超，在改革開放之後，中國又執行了很好的產業政策，實現了經濟的超高速增長，我國民財富巨量增加。這些成就必須客觀肯定，不應刻意抹煞。
中國最近一些年以來，產業政策方面應該說也有若干問題需要檢討。在產業政策的制定和執行過程中，我們都存在很多問題，很多產業政策執行效果不佳，甚至出現很多浪費和失效的情況。政府對認為重點的產業進行扶持，甚至對特定企業、特定技術、特定產品做選擇性的扶持，行政干預的色彩比較濃厚，值得進一步檢討和全面的反思。強大的政府行為一方面使得產業調整速度非常迅猛，但是另一方面政府這種非常直接的、行政化的方法，也帶來一些弊端。這種選擇性產業政策以挑選贏家、扭曲價格等途徑主導資源配置，政府駕馭了市場，甚至替代了市場，因此要拋棄選擇性產業政策，來執行功能性的產業政策。所謂功能性產業政策，就是市場友好型的產業政策，要彌補市場的不足，擴展市場作用範圍並在公共領域補充市場的不足，讓市場機制充分發揮其決定性作用。十八屆三中全會說了兩句話，“要讓市場機制在資源配置中起到基礎性作用，讓政府在資源配置當中起到更好的作用”，我們不是要取消政府的作用，而是要發揮更好的作用
2015年10月12日《中共中央國務院關於推進價格機制改革的若干意見》，這個文件裡面有很重要的一個提法，就是要“要求加快建立競爭政策與產業政策、投資政策的協調機制，逐步確立競爭政策的基礎性地位。2016年6月國務院下發《關於在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，要求在新制訂的政策和新建立的制度中，先要進行公平競爭審查，那些妨礙公平競爭的制度和政策就要進行修改。這是兩個極其重要、極其正確的文件，這兩個文件釋放出什麼信號呢？我認為釋放出政府的產業政策應該是以促進競爭為基本目標這一明晰信號，政府行為和產業政策要增進競爭，而不是削弱競爭，要對妨礙競爭的政策和制度進行反思和梳理。這對中國未來的產業政策導向有重要的指導意義。
我們可以對以上的討論做一個小結：隨著中國工業化階段的不斷演變，產業政策的形態必然發生變化，政府介入經濟的方式和工業化路徑必然發生深刻的變化。一個建立在市場配置資源基本體制之上的有效、有限、有為、有序的政府行動體制，是未來中國徹底完成工業化、實現國家現代化的保障和前提。
註釋：
[1]維斯和霍布森在《國家與經濟發展》一書中深入分析了歐洲崛起的過程中國家力量的不同所引起的國家發展的差異，指出英國的崛起得益於其強大的相對政治能力，尤其是國家動員能力、財政汲取能力和達成共識的能力。見：維斯和霍布森：《國家與經濟發展：一個比較及歷史性的分析》，長春：吉林出版集團，2009年版，48-53頁。
[2] [美]亞歷山大·格申克龍：《經濟落後的歷史透視》，北京：商務印書館，2009年版，第295頁。
[3]陳夕總主編、董志凱執行主編：《中國共產黨與156項工程》，北京：中共黨史出版社，2015年版，第10-12頁。
[4]國家統計局固定資產投資統計司編：《中國固定資產投資統計年鑑1950-1995》，中國統計出版社，1997，第103頁。
[5]國家統計局：《中國統計年鑑2011》，中國統計出版社，2011，第147頁。
[6][日]小宮隆太郎等編：《日本的產業政策》，國際文化出版公司，1988年版。
[7]青木昌彥：《市場的作用國家的作用》，中國發展出版社，2002年版。
[8]讓·梯若爾：《市場失靈與公共政策》，《比較》，2015年第6期。
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