標題：關於減稅降費問題的若干認識
單位：國家稅務總局稅科所
刊期：《財政科學》2019年第4期
內容提要：本文主要討論三個方面的問題：一是通常減稅的五個方面理由，說明我國這輪減稅主要源於“經濟面臨下行壓力”；二是稅負的高低，認為判斷稅負高低要避免一些常見的認識誤區，從規範的宏觀稅負水平和政府職能看，我國宏觀稅負水平是適當的；三是減稅的財政風險問題，認為本次減稅降費的安排，已相當重視財政的可持續問題，但仍然存在潛在的財政風險。
關鍵詞： 減稅降費稅負 財政風險
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精彩內容摘編
自從2018年12月中央經濟工作會議提出“積極的財政政策要加力提效，實施更大規模的減稅降費”以來，社會上對大規模減稅降費的呼聲日高，政策上2019年1月就快速出臺實施多項減稅措施（財稅［2019］13號），包括提高增值稅起徵點（從月銷售收入3萬元提高到10萬元）；擴大小微企業所得稅優惠力度和範圍（減半徵收的上限由年所得100萬元提高至300萬元，而且不超過100萬元的部分的優惠力度由減半計徵提高至減徵75%）；允許省級地方政府對增值稅小規模納稅人在50%的稅額幅度內減徵資源稅、城市維護建設稅、房產稅、城鎮土地使用稅、印花稅（不含證券交易印花稅）、耕地佔用稅和教育費附加、地方教育附加等8項地方稅費（各地實際全部按50%上限減徵）；擴大初創科技型企業的優惠範圍等。特別是在2019年3月5日李克強總理《政府工作報告》中作出以降低增值稅稅率和社會保險費費率為主要內容的“實施更大規模的減稅”“明顯降低企業社保繳費負擔”“全年減輕企業稅收和社保繳費負擔近2萬億元”的部署以後，減稅降費問題更加受到社會的關注。下面談談筆者的幾點粗淺認識。
關於減稅的理由
從實踐經驗看，減稅的理由大體上可以歸結為以下五個方面：
一是經濟出現困難，需要通過減稅刺激經濟。經濟困難有兩種情況：週期性的經濟不景氣，是一種長期性、全局性的經濟困難，往往需要包括稅收在內的宏觀經濟政策的逆週期調節；臨時性的經濟困難（如貿易戰、自然災害等引發的困難），具有短期性、局部性特徵，這種困難只需要臨時性優惠政策“救急”，不適宜採取長期性減稅措施。
二是稅負過重，需要減稅。稅負的輕重或高低，既可以基於“最優稅率”的理論判斷，也可能出於納稅人的心理感受。理論上，根據拉弗曲線，當實際稅率超過“最優稅率”時，由於過高的稅率會抑制經濟活動的積極性而使稅基萎縮，稅率越高，稅收收入反而下降，此時就需要實施減稅政策，下調稅率。雖然實踐上如何判斷“最優稅率”存在困難，但歷史上，西方國家曾經錯誤地誇大超額累進稅率對收入分配的調節作用，把所得稅最高邊際稅率確定過高，如美國聯邦個人所得稅最高邊際稅率曾達到90%以上，里根執政之初為70%，當時里根政府就是接受供給學派的代表人物阿瑟·拉弗減稅思想，最高邊際稅率由1980年的70%降到了1982年的50%，1987年降到28%，就是法定稅率過高而降稅的例證。納稅人心理上的稅負過重的呼聲則容易給政府形成降稅壓力。
三是博取選民/民眾支持的政治需要。減稅往往受大眾歡迎，因此為獲得更多民眾的支持，特別是在西方國家，在權力交替的選舉過程中，為了博取選民的選票，投選民所好而作出減稅承諾殊為常見。這種減稅，更多地是出於政治上的考量，但是如果沒有其他合理理由作支撐的話，最後的結果就是要麼難以兌現，要麼兌現以後導致不好的財政後果。在社會減稅呼聲較高的情況下，這種政治考量就很容易造成政策制定為輿論所綁架。
四是財政出現了比較穩定的財政盈餘而減稅。這是比較理想的一種狀況。說白了就是政府錢收多了花不完，沒必要收那麼多，因此減稅。現實中有這樣例子，比如新加坡，2017、2018年都出現較大規模的財政盈餘，於是不僅在個人所得稅和公司所得稅方面實施一定比例（50%或20%）的限額退稅，還對符合條件的國民派發現金紅包。
五是稅收競爭導致減稅。在經濟全球化背景下，生產要素的跨境流動日益便捷，國際稅收競爭成為吸引生產要素的普遍現象。稅收競爭導致相互減稅，全球公司所得稅法定稅率的持續下降趨勢就是明證。2018年美國特朗普稅改，使聯邦公司所得稅稅率從35%降至21%，很大程度上就是迫於國際稅收競爭的壓力。這種減稅因素源於外部的壓力，不同於前面的四種減稅因素是源於國內自身的原因，但這種外在的稅收競爭正日益成為現代稅制改革的推動力。
可以比較一下我國這輪減稅的原因。雖然美國特朗普的減稅改革，對我們有所觸動，但從這輪以降低增值稅稅率為主的減稅內容看，似乎與國際競爭因素沒什麼關係；財政盈餘更談不上，因為我們早已是赤字財政了。比較肯定的是，經濟面臨困難是我國這輪減稅的主因。2018年12月19-21日召開的中央經濟工作會議指出，我國“經濟運行穩中有變、變中有憂，外部環境複雜嚴峻，經濟面臨下行壓力”，因此，宏觀政策“強化逆週期調節，繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，適時預調微調，穩定總需求；積極的財政政策要加力提效，實施更大規模的減稅降費”。2019年《政府工作報告》也是基於對經濟形勢的這種判斷，而作出實施更大規模的減稅降費的部署。另一方面，認為我國稅負重，需要大幅度減稅的呼聲很高，頗有輿論綁架決策、不減稅不行之勢。因此必需正確認識稅負的高低問題。
關於減稅的財政風險
通過上述對稅負問題的分析，就我國正常的宏觀稅負水平和實際履行的政府職能而言，確實不需要實施大幅度的減稅。不過，從當前面臨的比較嚴峻的經濟形勢看，我國有必要採取有一定力度的減稅措施，而現實中還存在諸如行政效率不高、財政資金浪費的現象，說明還存在提高行政效率的潛能，併為減稅提供一定的空間。2018年12月中央經濟工作會議關於“外部環境複雜嚴峻，經濟面臨下行壓力”的經濟形勢判斷是有戰略眼光的。國際貨幣基金組織（IMF）在2018年10月份公佈的《世界經濟展望》，對2019年的世界經濟是持比較樂觀態度的，當時預測全球經濟將平均增長3.7%，但2019年1月和4月公佈的《世界經濟展望》已分別下調至3.5%和3.3%，反映出2019年上半年世界經濟不容樂觀的“複雜嚴峻”。因此作出實施更大規模的減稅降費，強化逆週期調節是有必要的。但大規模的減稅降費確實要注意財政承受能力，防範財政長期風險。
從根本上說，筆者是贊成實施輕稅政策的。就如《政府工作報告》中所稱的“放水養魚”，歷史上實施輕稅政策可以說都有利於經濟發展。因此，政府的主動降稅，“放水養魚”，是利民利企業利經濟的好事，還可以倒逼政府提高行政效率。但減稅的幅度與節奏，要以財政能承受為前提，要保證財政的可持續。稅收是重要的宏觀政策工具，具有重要的調控作用，但不應誇大其作用，稅收的首要職能仍是籌集財政收入，滿足政府履行公共職能的正常資金需要。其實，2019年的《政府工作報告》已經考慮到財政可持續問題，對減稅專門作了資金安排：報告預計2019全年減稅降費近2萬億元，並指出“這會給各級財政帶來很大壓力。為支持企業減負，各級政府要過緊日子，想方設法籌集資金。中央財政要開源節流，增加特定國有金融機構和央企上繳利潤，一般性支出壓減5%以上、‘三公’經費再壓減3%左右，長期沉澱資金一律收回。地方政府也要主動挖潛，大力優化支出結構，多渠道盤活各類資金和資產。”但個人認為，僅這樣的考慮是不夠的，從長遠看可能仍然存在財政風險，主要體現在三個方面：
首先，我們的經濟週期是建立在樂觀估計的增長週期之上的，6.0%-6.5%的GDP增長率基本上作為經濟發展週期的底線。因此在經濟增長接近6.0%的底線時，就需要實施強力的“逆週期”調節，財政赤字就已逼近佔GDP3%的國際警戒線。但從長遠看，經濟的上升與衰退的更替有其內在的規律，加上國際環境的不確定性，經濟的波動在所難免，認為我們的GDP增長率需要長期不低於6.0%，既不必要，也不現實。可以預見的是，在GDP增長率在6.5%左右，財政赤字率就已高達2.8%的情況下，如果GDP增長率出現較大程度的下滑甚至負增長，財政將何以承擔？
其次，《政府工作報告》雖然作出了“開源節流”的安排，但減稅措施基本上都是長期性、永久性的，而壓縮行政開支、提高央企利潤上繳、增發地方債和提高赤字率等為減稅“籌資”的措施幾乎都是一次性、臨時性的。也就是說，從2019年當年來說，財政已作了資金安排，可以承受大規模的減稅，但減稅效應是持久的，明年、後年怎麼辦？財政面臨可持續風險。
第三，2019年的減稅是建立在前幾年減稅基礎之上的，而且多數減稅措施，譬如說營改增、2017年7月1日取消13%增值稅率改徵11%稅率、2018年4月1日增值稅率降低一個百分點、2019年5月1日增值稅率從16%、10%進一步降至13%、9%，再加上2019年1月1日起將增值稅起徵點從月銷售額的3萬元提高至10萬元、增值稅小規模納稅人可以在50%的幅度內降低資源稅等6個地方稅和教育費附加、地方教育費附加等減稅措施，都是長期性的，具有疊加效應。因此減稅的實際規模比我們預想的要大。2018年《政府工作報告》在總結過去5年的工作成就時指出，前幾年的營改增大約減稅2萬億元，加上其他減稅降費措施，合計減負可達到3萬億元；2018年實際減稅降費規模1.3萬億元；2019年安排減稅降費規模近2萬億元，可見幾年來的累計減稅降費規模已很可觀！而且像降稅率等永久性減稅措施，在今後仍呈現為減稅因素，對財政收入造成減收壓力。與此相關的另一個問題是，減稅對地方政府的影響更大，因為增值稅、企業所得稅和個人所得稅都是中央與地方的收入共享稅種，加上對增值稅小規模納稅人實施資源稅等8項稅費減半徵收的措施，對地方政府的減收影響無疑更大，將會造成更多地方財政的困難。2019年地方政府專項債券發行規模已達2.15萬億元，比上年增加8000億元，“繼續發行一定數量的地方政府置換債券”，地方債面臨持續膨脹的風險。而且，在財政支出剛性的約束下，大規模的減稅措施很有可能誘使地方政府“想方設法籌集資金”，非稅收入比重可能會進一步提高，取消和清理行政收費項目可能陷入“割韭菜”式的取消一批長出一批的惡性循環。這不可不察，不可不防。因此，如何加快落實《政府工作報告》中提出的收費清單“一張網”建設和財政部“加快研究制定政府非稅收入管理條例”就顯得更為迫切。而且，就個人意見來說，還需要更進一步，即將所有行政收費項目實施“法定”管理，通過法律確定和約束政府的收費權。
本文刊載《財政科學》2019年第4期，歡迎訂閱！
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