文丨葉一劍（方塘智庫創始人）
在本次疫情發生後，針對大城市、特大城市以及超大城市的防控之困多有討論，甚至引發了新一輪關於中國城市化進程中大城市進與退的思辨。而考慮到每年春節期間都是大量農村人口集中返鄉時期，再加上走親訪友的高峰期，以及農村地區相對薄弱的醫護條件，在國家層面的整體疫情防控佈局中，對農村地區從一開始就做出了預警，並要求重點關注。
後來，隨著疫情在區域分佈上的不斷蔓延和防控措施的不斷加碼，很多人開始發現，縣域空間的防控壓力可能更大：縣域面積一般都較大，有的還牽涉到地形複雜和跨行政區的問題，如果實行全域佈防，單靠政府體制內人員，首先面對的可能就是人員短缺問題；內部既有城市功能區，還有鄉鎮和村落，而且在城市片區中既有一些現代的封閉式社區，還有傳統的開敞式社區，客觀上增加了防控布點的難度，防控方式也存在更多的不確定性；在醫護資源配置上，雖然大部分縣醫院具有作為傳染病醫院的功能考量，但對很多人口大縣來講，資源相對短缺的程度很嚴重，一旦疫情集中爆發，醫護短板馬上凸顯，後果不堪設想，必須前端防控制勝。
所以，對縣級黨政決策者而言，面對自己轄區內的疫情防控，可謂是一場硬仗，而且是一場在更多約束性條件下的只能勝不能敗的硬仗，這背後直接體現的是對一個縣的治理體系和治理能力大考。
虞城縣的疫情防控工作引發縣域治理體系更多思考
正是因為這些針對縣域疫情防控的基本判斷和認知，以及面對這些問題時的擔憂，當我們看到河南省商丘市虞城縣的四級卡點、群防群控、社會動員、義工服務的防控策略和實踐時，可謂眼前一亮，並引發了我們關於縣域治理體系和治理能力現代化的更多思考。
1、從“四級卡點”到志願者動員
虞城縣位於河南省東部，是有“豫東門戶”之稱的商丘市下轄的一個縣，並與周邊的安徽和山東接壤，並與江蘇北部鄰近，交通區位優勢向來是該縣的最大優勢和特點之一，境內隴海鐵路、310國道、連霍高速，豫324、325、326省道橫穿東西，京九鐵路、濟廣高速公路、105國道、豫203省道縱貫南北，這一平時的通達優勢，在疫情突發的特殊時期就成了防控壓力的最大來源之一。
另外，該縣戶籍人口將近120萬，可謂是名副其實的人口大縣，而且，作為勞務輸出大縣，每年外出務工的人口都在30萬左右，每年春節期間都是返鄉迴流高潮。而且，在疫情蔓延初期一份由社會機構根據大數據分析得出的武漢外流人口分佈區域顯示，商丘是最主要的流入地之一，由此可見，包括虞城在內的商丘的疫情防控任務多麼嚴峻。
1月26日，河南省委書記王國生奔赴商丘市檢查疫情防控工作，並在當地召開了部分省轄市疫情防控工作會議，由此也可以看出在當時河南省方面關於商丘疫情防控重要性的基本研判。
正是在如此嚴峻的形勢之下，按照當地官方媒體發佈的信息顯示，虞城縣的核心策略是，在外防輸入、內防擴散的總體原則之下，著力優化縣、鄉、村、社區四級疫情防控卡點，採取縣級卡點部門聯防、鄉級卡點綜合佈防、村級卡點全民群防、社區卡點義工遍防等方式，致力於織牢疫情防控網。
著力優化縣、鄉、村、社區四級疫情防控卡點
所謂“縣級卡點部門聯防”，考慮到虞城縣是勞務輸出大縣，返鄉人員多，流動車流多，交通四通八達，疫情防控難度較大，為紮實做好疫情防控工作，在縣界主要交通節點、高速路口、國道等重點部位設置12處縣級疫情防控卡點，組織交通運輸部門、交警部門、衛健部門和鄉鎮政府等專門力量，密切配合，相互協作，實行24小時值班制度，對進入該縣車輛和人員進行登記，發熱病人的車輛通知衛生防疫部門消毒處理。
所謂“鄉級卡點綜合佈防”，全縣25個鄉鎮在主要幹道均設立了疫情防控卡點，各鄉鎮配備了專職疫情防控守卡隊伍，人員由鄉鎮黨員幹部、駐村工作隊員、派出所幹警、衛生院醫生組成，24小時值班值守，勸返過界車輛，對不配合人員採取應急措施，阻斷疫情跨域傳播。
所謂“村級卡點全民群防”，按照“分時、分段、定崗、定人、定責”的原則，虞城縣共在601個行政村設置卡點近2000個，各卡點嚴格對進出人員進行體溫檢測、信息登記，更承擔起杜絕外來人員串門、走親訪友、聚會的責任。
所謂“社區卡點義工遍防”，虞城縣城區轄城關鎮和城郊鄉兩個鄉鎮，城區內小區近200個，大小街道200餘條，地理條件特殊，人員複雜流量大，在當前疫情非常嚴峻的形勢下，鄉鎮社區幹部全部參與疫情防控一線，人手仍然不足。於是，城關鎮採取發佈招募令的形式，廣泛動員志願者積極參與群防群治。招募令發佈後，虞城青年志願服務隊、虞城縣花木蘭志願者協會、虞城縣義工協會、縣人民醫院“立德踐行·修醫德”志願服務隊、黎明腳步、愛心公益等近百名志願者報名參加疫情防控，他們每天義務堅守在社區疫情防控卡點，排查登記人員、測量體溫，引導人們提高防護意識。
不僅如此，志願者還在前期摸排統計的基礎上，幫助社區進行逐戶排查登記，核對相關信息，填寫完善出行人、目的地等具體信息，而且，“如有物資採購需求，請發微信給我，註明住戶信息，採購後分發送到您門口。”志願者每天一大早就將物資代購信息發到群裡，做好代購物資的準備工作。志願者們既是採購員，也是送貨員，為居家隔離人員送去關愛和溫暖。
在我們看來，通過這樣的防控佈局，不僅精準實現了全域化節點佈防，而且，正是通過這些縣級卡點實現了有關部門之間的高效聯防聯控；在這樣的防控體系中，我們還看到了縣鄉村三者之間在新的鄉村治理體系構建中新的角色扮演和聯動機制的構建；而當地政府將當地的社會志願者團隊高效地納入到了整體防控佈局當中，不僅解決了人手不足的問題，而且，這些志願者的行動能力、專業素養和服務水平都充分說明了這些社會組織在突發性公共危機處理中的獨特價值。
2、對縣域治理體系現代化的啟示
在我們看來，就虞城縣本次疫情防控的佈局和實踐而言，至少有兩點是在思考縣域治理體系和治理能力現代化過程中可以給予重點關注的。
其一，在新的時代背景下，尤其是鄉村振興戰略推進過程中，“堅持縣鄉村聯動，推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到鄉鎮和村，提高鄉村治理效能”的策略不僅必要，而且是可行的。
按照今年中央一號文件的表述就是：縣級是“一線指揮部”，要加強統籌謀劃，落實領導責任；鄉鎮是為農服務中心，要加強管理服務，整合審批、服務、執法等方面力量，建立健全統一管理服務平臺；行政村是基本治理單元，要強化自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。
高峰麗 攝
就“四級卡點”的防控體系而言，每一級卡點看似是獨立的在發揮作用，但同時，彼此之間又是一體的，彼此之間構成了一張網，在這張網中，“一線指揮部”在縣裡，並由主政官員直接負責，正是因為有縣級層面的統籌，以及鄉鎮層面的管理服務支持，讓鄉村的防控可以超越鄉村層面進行資源調配，讓鄉村內部的防控變得更加專業和有序，既發揮了村民的自主性，又不至於失控。
其二，值得我們進一步思考的是，為什麼當地政府在突發性危機之下能夠很快地調動這些志願者團隊，並在整個疫情防控過程中建立很好的互動關係？我們注意到，不止在一個城市和地區出現的情況是，在政府和社會組織之間往往是互相防範，衝突不斷，別說是遇到突發性危機的時候，就是在平時，很多政府對社會組織的管理反饋也是“一放就亂，一管就死”。
一般而言，要想達成政府與社會組織在突發性危機處理中的良好的互動效果，首先需要當地有相當數量的志願者組織和志願者個人，而且，這些志願者不但具有做志願者的熱情，還要接受過相應的專業培訓，有過不止一次的志願服務經歷，甚至對一些突發性事件有較為理性和可觀的認識。 另外，這些志願者組織在平常應該就和當地政府保持有聯繫，甚至是直接合作過。
據我們瞭解，這兩條在虞城縣當地不但具備，而且，在當地已經形成了很典型的志願者文化和氛圍，當地政府對這些志願者團隊不但給予了較多的包容和鼓勵，甚至還通過政府購買服務給予間接資助，推動了這些志願者組織的成長。
志願者組織在當地形成典型的志願者文化和氛圍（高峰麗 攝）
我們知道，面對疫情這樣的重大突發性公共衛生事件以及其它可能出現的突發性危機，無論是常備的物資儲備，還是常規的人員編制規模，都是不可能完全匹配，如果要求政府按照小概率的突發事故進行物資儲備和人員編制安排，顯然是不符合理性政府的決策和運行邏輯的，會造成大量的浪費和財政負擔，是不可持續的。
但是，突發性危機雖然不經常發生，但也總是會發生，這種情況下，對於物資保障而言，考驗的就是整個國家和社會的供應鏈體系的彈性，以及高效的資源配置能力，對於人員保障和專業的救護能力供給而言，考驗的則是政府的社會動員能力，以及與社會組織的互動意識，這兩者都與一個國家或地方政府的治理體系和治理能力現代化有關。
通過虞城縣在本次疫情防控中的實踐和表現，我們應該建立的一個認知是，在一個兼具理性和韌性的縣域治理體系構建中，當地成熟的志願者組織應該是一支值得被重視的力量，而且可能是必然選擇，那麼，這就需要當地政府在平時對這些組織給予更多的關注和支持，而不是先驗性地不信任，甚至是排斥和打壓這些社會組織，只有這樣，在危機來臨的時候，才能方便的享受這些社會組織帶來的神奇價值。
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