—暨對《傳染病防治法》費用救助規定的修改建議
作者：法舟律師（江陰）事務所 嚴奇榮
範凱洲律師注：嚴奇榮律師從律師的法治意識思維及敏感角度，迅速感知現有疫情防控治療、隔離費用中的問題並進行探析、建議，值得有關部門考量。本人對本文亦有諸多處修改及添筆。
《傳染病防治法》第十六條規定：“國家和社會應當關心、幫助傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人，使其得到及時治療。”針對此次新冠肺炎疫情，國家衛生健康委員會（以下簡稱“衛健委”）提請國務院將新冠肺炎納入了《傳染病防治法》規定的乙類傳染病，實行了甲類傳染病的預防、控制措施的管理。
為有效救治感染者，財政部與國家醫療保障局於2020年1月22日聯合印發《關於做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情醫療保障的緊急通知》(以下簡稱《通知》)。《通知》明確要求，要確保患者不因費用問題影響就醫，在基本醫保、大病保險、醫療救助等按規定支付後，個人負擔部分由財政給予補助等。
隨後，各地也陸續出臺了一些規定。如，雲南省醫保局與省財政廳、省衛生健康委聯合印發的《關於進一步做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情醫療保障工作的補充通知》中將“按人結算醫保費用，臨時調整為按治療醫院結算，不再侷限患者參保屬性、本地異地，凡是衛生健康部門按照新型冠狀病毒感染肺炎診療方案，經臨床診斷為確診或疑似新型冠狀病毒感染肺炎的患者，治療後個人不需支付任何醫療費用，由醫保部門與治療醫院統一結算，確保患者不因費用問題影響及時就醫”。(新華網消息，見http://yn.xinhuanet.com/original/2020-01/30/c_138743818.htm)
考慮到相當部分的患者特別是重症患者的治療費用極高。根據某媒體報道，疫情早期曾有患者花費醫療費用20餘萬元，但仍無濟於事、患者遺憾病逝。現相關政策的出臺極大的減少了患者治療的顧慮。
同樣，對於與患者或疑似患者有密切接觸而被隔離的，為了鼓勵相關群體自覺接受隔離，由財政負擔相關費用亦有利於防控疫情。目前，除崑山、上海等地對於外地返工人員要求在隔離點自行承擔一定的費用之外，被集中隔離期間的費用基本上也是由地方各級政府承擔的。湖北黃岡市政府為防控疫情，甚至直接規定鼓勵凡居民有發熱、咳嗽等症狀主動就診人員，一次性獎勵500元。鑑於本次疫情患者、疑似患者或需要隔離的人數量相比2003年的SARS要嚴重的多，各級政府支付的患者的治療費用以及隔離費用也將是一筆不小的數字。根據《人民日報》2020年2月15日的報道，各級財政疫情防控補助資金已經超過900億元。
毫無疑問，本次疫情已經對我國經濟造成了嚴重影響。筆者以為，儘管《傳染病防治法》基於疫情防控的角度規定了國家和社會應當及時治療新冠肺炎患者，但無論是從公平原則，還是從現在和將來依法、有效防控類似疫情的角度，都不宜不分情況地一律由國家包攬所有治療和隔離費用。
一、治療和隔離費用可以先行墊付但依法無需全部由國家負擔
筆者以為，在新冠肺炎疫情尚未結束的時候，特別是考慮到本次疫情中，某種程度上所有的患者和隔離者都是受害者，由國家先行負擔所有患者、疑似患者或者隔離期間的治療與隔離費用，有助於儘快控制住肺炎疫情，這也符合《傳染病防治法》的規定和精神。但《傳染病防治法》作為一部行政管理方面的法律，其首要的考量是為了儘快控制住傳染病的蔓延，《傳染病防治法》本身並未規定國家必須無條件承擔傳染病的治療和隔離費用。《傳染病防治法》第六十二條即規定：“國家對患有特定傳染病的
困難人群實行醫療救助，減免醫療費用。具體辦法由國務院衛生行政部門會同國務院財政部門等部門制定。”顯然，按照該法規定，國家需要根據不同的情況減或免醫療費用，而且針對的只是困難人群，並非全部人員。針對本次新冠肺炎，考慮到其來勢洶洶和防控需要，國家同意承擔治療費用，對於所有患者或隔離者來說固然是一件好事。但是，國家財政取之於民並不等於可以完全無條件地予以支出----財政部和國家醫保局作出該決定之前是否需要經過全國人大審議且作為特別預算等在本文中不予討論；更遑作為行政部門是“法有授權方可為”，此是行政的基本原則，如果沒有法律法規規定而從財政費用中列支，則有違該基本原則。
對在疫情中的患者和隔離者，應該考慮到患者和隔離者患病、被隔離的原因，在此基礎上有所區別對待。對於不幸感染新冠費用或者因整體防控需要而被隔離的，由國家承擔相關費用，並無任何不妥。但是，因
故意違反新冠肺炎疫情防控措施而導致自己患病或者因此被隔離，甚至因此導致他人患病或者被隔離的，其本身就違反了相關法律規定，按照“任何人都不因違法而獲益”的基本法理，治療或隔離其以及其他人產生的費用，完全由國家承擔，顯然是對全體納稅人的不負責任，也是對違法人員違法行為的不當縱容。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部2020年2月6日出臺的《關於依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》已經明確，要對依法嚴懲抗拒疫情防控措施的犯罪行為予以嚴厲打擊，各地公安部門也陸續對一些違反隔離規定的予以了治安拘留等行政處罰。但筆者以為，僅僅追究抗拒疫情防控措施人的刑事法律責任或者相應的行政法律責任並不夠。故意違反疫情防控規定，導致自己、他人患病或隔離的，實際上已經構成了對其他人的侵權，國家因此墊付、（先行）承擔治療和隔離費用的，國家也是前述違法人員侵權行為的受害者。
《侵權責任法》第三條明確規定，被侵權人有權請求侵權人承擔侵權責任。因此，對於諸如“已經確診的新型冠狀病毒感染肺炎病人、病原攜帶者，拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療，並進入公共場所或者公共交通工具的、新型冠狀病毒感染肺炎疑似病人拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療，並進入公共場所或者公共交通工具，造成新型冠狀病毒傳播的”，有必要在疫情結束後，追究這些人自己或其他人因此而產生的治療和隔離費用，國家沒有任何義務為其承擔全部治療或隔離費用。
當然，在刑事訴訟角度，如司法機關對有關違法人員進行刑事追究，對被告人的違法行為造成國家損失及是否已經予以賠償彌補的，也是量刑及處理應考量的情節之一，故亦可以考慮在相關刑事訴訟中由檢察機關對有關違法人員造成的國家損失依法進行處理及至提起刑事附帶民事訴訟（按照兩高、兩部上述意見，目前已有患者因以危險方法危害公共安全罪被刑事立案追究法律責任，但至今尚未見到有案件中有提起刑事附帶民事訴訟或公益訴訟。根據澎湃新聞2020年2月15日的報道，上海上海鐵路運輸檢察院對5起公益訴訟案件集中立案，但僅系涉及銷售不符合標準的醫用器材，非法狩獵，銷售假藥，生產、銷售偽劣產品等多個類型）。但鑑於目前各地主要的精力集中於疫情防控，加上有關治療及隔離費用暫時尚未結算從而無法確定，因此，比較可行的辦法仍然是先追究刑事責任，待疫情結束結算後再由相關主體另行提起民事訴訟，對此也完全有法可依。
例如，《社會保險法》第三十條第二款規定：醫療費用依法應當由第三人負擔，第三人不支付或者無法確定第三人的，由基本醫療保險基金先行支付。基本醫療保險基金先行支付後，有權向第三人追償。最高人民法院在（2015）民申字第993號民事裁定書中也明確表明，侵權人不因社會保險機構支付了醫療費而免除賠償責任，社會保險機構有權追償。雖然，該類案例或相關司法精神主要集中在交通肇事等侵權案件中，但基本法理仍然可適用於與本次肺炎疫情相關的侵權案件中。
就新冠肺炎疫情的侵權責任，浙江省高級人民法院民事審判第一庭2020年2月10日頒佈的《關於規範涉新冠肺炎疫情相關民事法律糾紛的實施意見(試行》》明確規定：“因被感染新冠肺炎而向肺炎傳播者提起損害賠償訴訟的,原則上不予支持。但有證據證明肺炎傳播者在明知自身處於確診感染、疑似感染或者感染新冠肺炎高度可能的情況下仍未依照政府部門防控要求履行相應行為的除外”。顯然，浙江高院的意見並不排除有證據證明肺炎傳播者在明知的情況下應承擔的侵權責任，但考慮到侵權受害者的治療費用基本都是由國家負擔，因此，對於治療或隔離費用（誤工費或者其他侵權損失除外）的起訴主體，不宜確定為個人，而應是國家有關部門。
二、不幸感染肺炎或者被隔離的人，應由國家負擔所有費用
對於無辜感染新冠肺炎或者因為不知情而與新冠肺炎患者、新冠肺炎疫區人士接觸，因此接受治療或者被強制隔離的，其治療的費用和被隔離期間產生的食宿等費用，應按照《通知》的要求由政府全部負責。這種做法有利於患者、疑似患者或者應被隔離者主動接受治療或者接受隔離，從而減少他們的費用顧慮。
而且，考慮到本次新冠肺炎疫情繫突然爆發，且國家也是在2020年1月20日之後採取相當措施，因此，雖然有相當部分的患者、疑似患者或隔離者在此之前有與患者接觸或有過湖北接觸史，但其信息不對稱問題或者因誤以為只是普通的感冒或者根本無症狀感染的，如在其被發現或通知後，不阻礙接受治療或者隔離的，由於其並沒有侵權的故意，也不宜要求其承擔任何費用。
三、應部分或全部承擔治療或隔離費用的情形
筆者以為，對於不按照規定接受治療或者隔離，導致他人感染或者被隔離，以及故意違反管控措施，導致自己患病或者被隔離的，應根據實際情況，承擔全部或者部分的治療或隔離費用，基本可分類如下：
1.違反治療或者隔離規定的患者或者疑似患者，應承擔他人治療或隔離所產生的全部費用
對於那些已經被確診的新型冠狀病毒感染者、病原攜帶者拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療，或疑似新型冠狀病毒病毒感染者拒絕隔離治療（包括在有證據證明有關政府部門已經通過媒體等搜尋疑似感染者信息，而該感染者未及時向政府部門報告並接受醫學觀察、隔離治療的）或隔離期未滿擅自脫離隔離治療，卻進入公共場所或者公共交通工具或者與他人接觸，造成新型冠狀病毒傳播或者造成與其有密切接觸者因此被隔離的，對於其自身的治療費用，考慮到其患上新冠肺炎也屬於受害者，其自己原已經產生的治療費用或者被隔離期間的費用基本上按照《通知》由國家負擔，但對於其自己後續需要完成治療或者接受隔離產生的費用，應由其自己承擔。不僅如此，因為其拒絕隔離治療或者隔離期末滿擅自脫離隔離治療，導致他人（包括其近親屬）被患上新冠肺炎或者被隔離觀察的，則被其傳染的病患或者因其被隔離的接觸者的隔離期間的費用，完全由國家負擔顯然並不公平，對其他納稅人顯然也不公平。
同樣，對於在就醫時故意隱瞞自己的出行史，導致醫護人員產生誤判，最終傳染或者導致醫護人員或者醫院其他病人隔離的，其應該承擔被傳染者或被隔離者產生的所有費用。例如，據《海南法制時報》報道：2月15日下午四點多，張某此前因刻意隱瞞病情，並亂吐口水，導致東方市2名醫護人員感染新冠肺炎，其在治癒後即被警方立案偵查，其隱瞞病情和亂吐口水行為顯然已經構成了侵權。因此，在追究其刑事責任的同時，其應該負責被感染醫護人員的治療費用和其他相關人員的治療或者隔離費用。
當然，需要說明的是，湖北特別是疫情嚴重的武漢地區，之前有很多患者或者高度疑似患者因為無法及時被收治，其出於不得已，在確診或者高度疑似之後仍然外出尋求醫療機構救助或者其未能得到社區的及時幫助而需要外出採購必要生活物資等，只要其盡到了戴口罩等基本義務，且在治療過程中不存在故意隱瞞身體情況的，即不宜要求他們承擔包括民事責任在內的法律責任。
2.違反政府管制規定造成自己感染新冠肺炎或者被隔離的，應適當分擔部分費用
自新冠肺炎疫情爆發以來，各地政府都根據本地情況發佈了管制規定，主要措施均包括限制聚餐、限制外出、自覺申報行程或告知出行史等，各地發佈的管制命令，原則上對於當地的民眾均具有約束力。故，對於因故意違反當地管制規定，外出參加聚餐等集聚性活動或者拒不佩戴口罩外出等而感染上新冠肺炎或者被隔離的，雖然其自身也是受害者，但考慮到其對於被感染或被隔離具有一定的責任，其也應該適當承擔一定的治療和隔離費用。
四、費用的確定以及追討的主體
1.費用的確定
對於治療費用或隔離費用的追討，考慮到每個人的侵權程度、違法情節不宜，加上每個人的治療方案或隔離方案並不完全相同，筆者建議在疫情結束後，由醫保、隔離部門等與醫療機構等結算後再確定追討的標準和比例。
2.追討的主體
按照《通知》的規定，本次新冠肺炎的治療費用是由醫保部門直接與治療醫院進行結算。因此，後續若需要追討治療費用的，應該由承擔治療費用的醫保局作為原告起訴；如涉及社保基金的，也可由社保局會同醫保局作為共同原告。
對於隔離費用，考慮到可能是縣區或街道、鄉鎮政府組織並實施，相關隔離措施的主體可能是街道、鄉鎮一級政府，因此，應由街道、鄉鎮政府或者實際承擔、負責隔離措施並承擔相關費用的主體，作為原告提起訴訟。
3.因果關係的確定
損害結果與違法行為之間的因果關係是認定侵權行為的必備的要件之一，對於新冠肺炎患者侵權因果關係的認定，不宜像普通侵權案件那樣要求過嚴，在認定的時候可以參考環境汙染侵權案件中對因果關係的判定。對於隔離費用，原則上應尊重當地政府部門的做法，即只要政府有關部門認為有隔離必要的，則對於因此產生的隔離費用即應該予以支持。
綜上所述，筆者認為，為儘快控制疫情，國家需要也應當先行墊付對傳染病患者的治療或者相關人員的隔離費用，但這並不意味著國家可以或者任性地承擔所有患者的治療和隔離者的隔離費用而不對相關情形區別對待。如果一味地由國家大包大攬，也就不能對有關違法人員進行應當的依法處罰，更遑論懲前毖後，對後時如有之類似疫情等進行必要的警戒。
最後，筆者也強烈建議根據本次疫情的防控實踐中的經驗和教訓，以及最近的中央全面深化改革會議中，高層已經提出的完善重大疫情防控體制機制、健全國家公共衛生應急管理體系及建設15個體系，9種機制、4項制度的意見，儘早對《傳染病防治法》及相應配套法律法規進行修訂完善，以促進防疫的法治化、立法化，在該等法律法規中，應當針對不同的情況，對治療和隔離的費用作出不同的規定。如此，不僅有利於強化政府的疫情防控措施和政府行政行為的合法規範，也是對全體納稅人最基本的尊重！
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