前言
魏晉以來，出於軍事和管理的需要，在州郡縣三級制的行政區劃基礎上，逐漸形成了特殊的都督制度。
在中國歷史上，一個新的行政等級形成，往往是從臨時差遣性質的職位開始的，都督制也不例外。都督制在曹魏走向制度化，並在西晉初期一度得到了良好的限制和規範。但由於一些難以避免的原因，都督制逐漸失控，其權力範圍不斷擴大，發展成為凌駕於州刺史之上的更高一級的地方行政長官。
由臨時差遣走向常制：曹魏時期的都督制
都督的前身，可以追溯到漢代。
《南齊書》卷16《百官志》載，都督“起漢從帝時，御史中丞馮赦討九江賊，督揚、徐二州軍事”。由這一段記載可以知道，都督一職，最開始是一種臨時差遣性質的官職，其權力也只在軍事範疇。
而曹魏都督制的建立，是與當時的形勢相適應的。
東漢末年，中央權力衰微而地方豪強並立，逐鹿中原的曹操，需要採取必須的措施籠絡和招撫一批地主豪強，尤其是當時的一些大族名士；另一方面，為了增強對軍隊的控制力，鞏固自己的政權，曹操也必須建立一套受自己獨立掌握的指揮系統。都督制，成為當時最為合適的選擇。
《晉書·羊祜傳》載：“昔魏武帝置都督，類皆與州相近……”可見都督一職在魏武帝時已經出現。而到了魏文帝時期，都督走向了制度化。
《宋書·百官志》記載：“魏文帝黃初二年，始置都督諸州軍事，或領刺史。”這一段提供的信息量很大：一是“都督”一職的全稱為“都督諸州軍事”，可以知道名義上它的職權範圍只限於軍事；二是“或領刺史”四個字，說明都督掌握行政權力的情況已經出現，但只是少數，仍不普遍。
然而都督侵奪刺史權力，是勢所必然的。一是因為都督所控制的範圍較大，常常兼統兩州以上，他的地位相較於刺史來說顯然更高；二是都督掌控軍事，在戰時，刺史勢必隸屬於都督，隨著都督掌軍日久，威權日重，這樣的關係也就逐漸定型化了。
這種情況逐漸發展，都督儼然發展成為刺史之上更高一級的長官。從而有了“有不治軍之刺史，而無不治民之都督，江左尤重其任”這樣的說法。
但是不管怎麼說，這一時期的都督權限範圍僅在軍事，其各項權力還是受到不少制約的。
由限制走向失控：兩晉都督制
西晉篡魏，其各項制度基本上沿襲了魏制。都督制自然也延續了下來。
史料記載，“晉太康中，都督知軍事，刺史治民，各用人”，由此可知西晉初期都督的權力仍然限於軍事範疇。
到“惠帝末，乃並任，非要州則單為刺史”，說明都督此時已經基本取代了刺史，而“非要州”這個限定，則側面反映出中央對都督權力的提防和不安。
對都督權力有所顧忌，卻又不得不任其取代刺史，看似矛盾，實則是形勢發展的無奈。
不過西晉建立初期，的確採取了相當的措施，對都督權力進行了有效的限制，這與它的後期是不同的。以下將從西晉前期、後期以及東晉三個時期分別論述。
- 西晉前期對都督權力的嚴格限制
西晉作為一個統一王朝，初期的中央是強有力的，因此它自然不希望地方勢力過於膨脹。而都督在曹魏時期就有了越權的跡象，如司馬氏集團就是憑藉著都督職位掌控大權並篡政的。
鑑於此，西晉統治者自然要嚴格限制都督權力，其中一個重要的措施就是分割諸州，使都督的管轄範圍縮小，所受牽制增多。
從西晉建立到太康元年間，將所得蜀國劃為益、梁、寧三州，置益梁、南中二監軍，又特於長江沿線置巴東監軍。
北方冀州都督則分為冀、並、幽（兼轄平州）三都督。這一時期，都督數量增加而且範圍逐漸遍及全國。在西晉統一前一年實轄的17 州中，除司州未設都督，平、涼、梁三州分隸幽、雍、益外，其餘各州均設置都督或監軍。
絕大多數都督僅督一州之區，控制範圍大大縮小，這就打破了曹魏前期四方都督專掌一方的局面。
如何加強對都督的監督，這也是司馬氏政權必須考慮的問題。此前利用刺史牽制都督的方法，已被證明成效不大。因而必須要有新的更為有效地監督體制，軍司的設置就是出於這樣的考量而產生的。
史料記載：監軍，原名軍師，“晉避景帝諱，改為軍司。凡諸軍皆置之，以為常員，所以節量諸宜，亦監軍之職也。”
軍司對都督的監督是切實有效的，不僅在軍事上，即使都督的日常活動，亦處於軍司的監督之下。如：元康年間，石崇監徐州諸軍事，“與徐州刺史高誕爭酒相侮，為軍司所奏，免官。”而且，凡重大問題，都督必須會同軍司共同處理或奏報朝廷。
同時，司馬氏對都督的權力也進行了嚴格的限制。
首先，都督對所部將領沒有任免權，各級將領皆由朝廷任命，這無疑杜絕了都督在軍隊中培植私人勢力的途徑。其次，軍隊的屯田、倉儲及供給，朝廷另外設置系統配置，由中央直接控制。都督不能專斷軍隊的財政供給，就難以積聚物資儲備以形成割據。再次，都督無發兵權，軍隊的調遣完全掌控在朝廷之手。但凡重大的軍事行動，都督皆須上表朝廷。以上種種措施，說明西晉前期都督制的運轉仍然是在中央良好的控制之下的。
- 西晉後期宗王出鎮與開府闢屬
西晉八王之亂是其由盛而衰的節點，同時也使都督制度的性質發生了根本改變。
實際上都督制並不是動亂的起因，但動亂髮生後各地都督參與進來，卻使得八王之亂的性質和規模起了極大變化。可以說，西晉的衰亡與都督混戰有著很大關聯。
都督制被破壞，原因是多方面的。其中最重要的原因，就是宗王出鎮。為保證司馬氏宗室佔支配地位，同時也要照顧其他世族利益，西晉的中軍通常是由宗室及眾臣分領，
“武帝甚重兵官，故軍校多選朝廷清望之士居之”，“多授貴戚清望”。這其實是西晉門閥士族社會的必然現象。到了西晉後期，都督一職也集中於少數貴族身上，並且常常是世襲的。
再者，司馬氏執政後，為滿足世族地主對人口占有的要求，曾將民屯牛客按照品級賜賞於公卿，太康以後，王公大臣配給親兵的現象也普遍出現，親兵的人數大幅度增加。這是魏晉以來封建人身依附關係強化的結果
都督擁有大量的親兵部隊，必然使都督的權威加重，獨斷專行。最後，都督的用人權也失控了。
咸寧初羊祜在都督荊州任上“除徵南大將軍，開府儀同三司，得專辟召”，就開了都督開府並自闢屬官的先例。到咸寧三年，根據荀勗建議各遣諸王為都督時，開府闢屬的權力在都督中逐漸普遍化了。
由此，八王之亂後，因為中央政權的衰落，部分邊境地區的都督和州牧藉機脫離中央而獨立，內地都督州牧也開始各自為政，都督紛紛驅逐刺史，使自己成為集軍政大權於一身的一方最高長官，軍民分治的原則被破壞。同時由於都督可以自闢屬官，軍司的監督也成了擺設，監督體制也無從談起。
- 東晉都督行政權力合法化
東晉時期，出現了隸屬型的都督諸州軍事，以沔中和益州都督諸州軍事的設置為代表。隸屬型都督諸州軍事的任命權由國家控制的，但管轄權被其上屬都督諸州軍事所控制。
這一現象說明都督在地方上的權力已經能夠越過中央的制約了。
同時，中央為了防範都督權力失控，也實行了一系列措施。如:
使其所領都督區的州郡具有多樣性：或領數州，或領一州，或領州加零郡，或領數郡，又或只是一個特殊區域。其所管轄的範圍已經完全打亂了原有的行政區劃，從而不使其所領區域固定化。這也造成了東晉都督區複雜化的狀況。
更加重這種複雜化的現象是，
都督所管轄的範圍也是一直變化的，不具有穩定性，東晉國家在換任都督時，一般都使他們與前任所領的區域範圍不同，所領的都督區的界限基本上是不固定的。並且，在各區設置都督也不是連續的，有時設置，有時不設置。但這些措施也只是修補性的，都督權力的擴大已經覆水難收了。
都督掌握行政權力
東晉以後，除了本就掌握的軍事權力之外，都督擁有一定的行政權力已經是普遍並且合法的了。
當時國家在任命都督諸州軍事時，一般就使其兼任刺史職或郡太守職。
《晉書·劉毅傳》：“詔以毅為都督豫州揚州之淮南歷陽廬江安豐五郡諸軍事、豫州刺史，持節、將軍、常侍如故，本府文武悉令西屬。”
由此詔令可知，當時國家在任命劉毅為都督諸州軍事時，就同時任命了所擔任的刺史。而在 《晉書 》的記載中也常常將都督諸州軍事與其兼任的刺史或郡太守並提，因此，可以說都督兼任刺史或郡太守職，當是東晉國家的定製。
都督之職凌駕刺史之上，則都督區也隨之逐漸成形，併成為州以上的一級準政區形態。
《晉書·範寧傳》載範之奏疏雲:“夫府以統州，州以監郡，郡以往縣。”
這裡的府即指都督府。”可見時人已將都督府當成州以上一級政府，而都督區自然也被當成是最高一級政區。
總結
都督制的運轉，實際上是與國家的形勢是否穩定，中央的控制力是否強硬息息相關的。
當一個政權大體安定時，對於都督權力的限制往往是切實有效的，並且監督體制運轉良好。
都督權力的擴大，總是伴隨著動亂，中央不得不賦予其更多的權力以穩定全局。一旦動亂平息，中央又開始採取種種措施限制都督，但這些限制只是採用間接的方式進行一些修補，都督已獲得的權力很難再收回。
為了改變原有制度的弊端而出現的臨時制度，又取代原有制度，成為新的弊端。
這種情形，與唐中葉以後的節度觀察使制和明清的總督制非常相似。當然，除了動亂的原因，魏晉門閥士族社會的特點，以及人身依附關係的強化，都為都督權力的膨脹提供了良好的土壤。這也是魏晉都督制度不同於其他時代的特點。
參考書目：
周振鶴主編，胡阿祥、孔祥軍、徐成著：《中國行政區劃通史·三國兩晉南朝卷》
周振鶴：《中國地方行政制度史》
張鶴泉：《魏晉南北朝都督制度研究》
《晉書》
唐長孺：《西晉分封與宗王出鎮》
閱讀更多 文史單騎 的文章
