飞地经济，是两个不同的行政区打破行政区划限制，以生产要素的互补和高效率利用为直接目的，在特定区域合作建设开发各种经济、产业园区，通过规划、建设、管理和利益分配等合作和协调机制，实现互利共赢的区域经济发展模式。
在常规的飞地模式中，飞出地（经济发达地区）出资建园区厂房，飞入地（欠发达地区）出人力资源劳动力，飞出地和飞入地双方作为利益共同体取长补短、互补互利，盘活各自的区域经济。
▎名满天下也非一帆风顺
以飞地经济最为成功的案例——名满天下的苏州工业园为例：它的成功也并非一帆风顺。
1990年，中国跟新加坡政府开始合作开发苏州工业园区，由新加坡协助招商， 斥资千万，邀请世界著名设计公司，对园区进行了整体规划。合理的规划和良好的前景吸引了中外项目前来投资，1992~ 1994年，园区引入多项总投资超过1亿美元的大项目，奠定了园区发展的基础。
2000年后，园区的开发也遇到了很大困难。由于当时缺乏一个完整的投融资体制和成熟的融资平台，导致园区的开发进程十分缓慢， 70平方公里的规划面积，至2000年仅仅完成了8平方公里。
再加上亚洲金融危机的影响，最终新加坡方决定收缩在园区中的职责和投资，中方将全面负责园区的环境改造、基础设施建设、地面设施建设、招商引资等职责，新方则转向提供人员培训等辅助职能。
虽然巨大的资金瓶颈摆在园区发展面前，但中国政府仍然没有放弃开发园区的信念和努力，积极选择投资主体。从2000年开始，国家开发银行先后向园区累计发放四期贷款134.5亿元，占到园区基础设施建设累计投资的1/3，成为名副其实的园区开发建设的主力银行。
而国家发展银行的进入，不但扭转了苏州工业园区的资金劣势，更是从政府政策目标和城市产业定位出发，调整苏州工业园区的发展策略，优先治理园区环境，针对高科技、物流园等项目，设立融资平台，优化产业结构。
现在的苏州工业园区，278平方公里的土地上有8万多家企业，其中全球500强企业85家、国家高新技术企业800多个、国字号科研院所12家。
▎从葡萄园到生态科技岛
新加坡是" 飞地经济" 的资深玩家。新加坡通过数十年的填海也不过700 多平方公里，通过这块" 飞地经济" 实验区，新加坡大大拓展了发展空间，而苏州也借助这个" 飞地" 园区，实现了经济的爆发式增长，其经济总量一度赶超广深。
作为与江苏双子星的南京，也有与新加坡共同建设的“飞地”。新加坡·南京生态科技岛是由江苏省委、省政府与新加坡贸工部共同推动，新加坡与南京市共同开发建设的整体合作项目。既有着新加坡花园城市的浪漫，也有着金陵帝王都的深厚底蕴。
新加坡·南京生态科技岛作为新苏理事会框架下旗舰合作项目,已成为体现国际理念、承载新苏合作、推动交流互动的重要载体。近年来，岛上聚焦发展水科学和新一代人工智能产业，与新加坡有关企业、高校、研究机构广泛开展合作，共同打造面向未来的新一代产业体系。
在水科学产业合作方面，与新加坡公用事业局（PUB）、新加坡国立大学水研究中心（NUS-CWR）、新加坡淡马锡理工学院开展深度合作。同时，与新加坡等国家加强合作，成功举办了3届
国际水环境治理高峰论坛，国际水协会（IWA）全球第二运营中心已经正式落户。 在人工智能产业合作方面，2018年6月，首届中新人工智能高峰论坛在岛上举行，与新方共同发起成立了中新人工智能联合研究中心和南洋高科技创新中心等合作项目。同年9月，全岛正式向全球发布《南京市生态科技岛人工智能示范区发展规划》（2018-2025），启动国内首个人工智能岛顶层设计，将生态科技岛打造成全球领先的人工智能与生态科技融合典范。
▎打破难以打破的“藩篱”
在一些飞地产业园巨大成功激励下，2000年以来全国范围内掀起一波波飞地产业园建设高潮。大江南北形形色色的飞地园区雨后春笋般冒出来。既有省内联姻，也有跨省合作。
但是在实际操作中，这些看上去的“天作之合”，却频频陷入“理想很丰满、现实很骨感”的窘境中——正向良性博弈的不多，凑合着过甚至恶性斗殴的倒大行其道。只考虑政治诉求的拍脑袋决策、缺乏合理的利益分配机制、合作双方发展与做事理念的冲突，共同导致了国内真正“飞起来”的飞地园区屈指可数。 从已有飞地园区实践来看，要打破这些束缚并不容易。
以飞地经济模式尝试较多的江苏为例，早在2003年成立之初，江阴—靖江工业园区曾被各方寄予厚望，“缔造中国第一个真正打破行政区域樊篱、由两地整合行政资源和经济资源、从而由先发地区带动后发地区工业化和现代化进程的实操案例”。
彼时，靖江有沿江土地与劳动力优势，江阴有机制与资本优势，两地优势互补，园区各取所长，当走双赢之路。
在飞地合作中，园区投资开发、经济管理以江阴为主，社会事务、土地、劳动力和环境配套以靖江为主。看似分工明确，实际运作中却矛盾重重。
园区建设首先要征地拆迁，而征地拆迁由靖江负责，但拆迁补偿中的补偿金额主导权在江阴。靖江方面认为在工作时很被动，比如碰到“钉子户”，可能稍微增加一点补偿款就能解决，但自己没有话语权；而江阴方面则认为，这是“弄个火坑让我们跳”。
在园区运行中，这样的矛盾纠结比比皆是。由于管理体制不顺，园区管理机构经历过两次大的调整。一是在2004年前后，初步确定省直管部分权限的机制；二是在2007年前后，采取委托授权的方式，将涉及到两市的一些管理权力交由园区管理。
靖江市充分授权之后，园区可以不再为行政管理冲突而烦恼，但同时园区也必须自筹资金开发建设，寻求财务平衡。这让园区面临巨大的财务压力，发展更为困难。
除了资金，园区最重要的是土地。由于土地审批实行属地管理，虽然靖江的支持力度也很大，但毕竟靖江有自己的园区板块，在同等条件下会优先保障自己的园区。园区计划内土地指标每年只有区区200亩，对稍大体量的项目而言，一年的土地指标根本不够用。
逐渐的，园区经济指标在江阴、靖江两市的占比，从最高峰的7%和20%，凄惨地回落到2%和5%；两地政府沟通的最重要平台——联动开发协调会议也一度暂停5年之久。产业结构老化、招商引资困难，园区发展衰退，飞地园区不但没能成为两地良性发展的纽带，反而成为产业连片开发的一个阻碍。
需要指出的是，虽然该飞地园区后续发展距离最初预期比较远，但毕竟地处长三角经济高地，江苏省GDP增速多年名列全国前列，大量周边外溢出的产业，还是使该园区被称为“长三角最强中国制造产业集聚区”。不过十余年间，该园区展现出的行政思维下的体制藩篱、经济差距下的理念不和、纠结于短期利益的矛盾冲突，还是值得其他同类园区管理者深思。
如今，江阴和靖江关于飞地园区的博弈还在继续，但渐渐向好的一面发展。近年来受江苏省“1+3”区域布局重构特别是扬子江城市群建设的强力驱动，这个饱受困扰的飞地园区才又开始展露新的生机。
▎各取所需，自由组合
忽如一夜春风来。
就在传统“飞地经济”合作模式走入困境之时，新一轮飞地建设已悄然兴起。尽管还没有引起外界的关注，但其合作模式却展现出不一样的气息。
浦东祝桥启东产业园就是其中的代表。为了加快推进浦东祝桥航空产业发展及航空新城建设，祝桥镇政府急于土地减量化，以腾出发展空间。而一江之隔的江苏启东，土地资源丰富，发展空间广阔。
此前，启东市在“飞地经济”方面多有探索，其上海外高桥启东产业园也曾领一时之先。此次，启东敏锐抓住上海产业转移的新机遇，与祝桥合作共建产业园，祝桥镇工业企业整体外迁至浦东祝桥启东产业园。
与以往低端产业转移不同，祝桥镇转移的都是无污染、低能耗、高技术、高产出的机械制造、电子电器等优质企业。且祝桥方面不参与园区收益分成，因为合作始于双方切实需要，成于市场路径。
目前，产业园共计签约落户企业47家，总投资51.2亿元，总占地1600亩，其中超5亿元项目3个。6家企业已建成投产，另有32家企业正在加紧建设。2019年预计再签约落户企业5家。
更重要的是，双方在园区建设与管理，产业转移与承接，信息与品牌共享等方面，达成了很好的合作与共识，形成了规划、建设、管理等合作机制，建立了资源互补、互利共赢、协调发展的区域经济合作发展新模式。
“过去，一些地方通过行政干预建了很多共建园区，但效果都不是太理想，他说你不出力，你说他不真心，合作很不愉快，各方面矛盾比较大。这是把传统园区经济进行行政性地放大，产业进行行政性地搬家，这是不妥的。”在江苏省发改委宏观经济研究院原院长顾为东看来，传统“飞地经济”是父母之命、媒妁之言，“拉郎配”式的合作。
浦东祝桥镇因为土地减量化，需要动员企业外迁，但在动迁过程中遇到企业很大的阻力和困难，而启东恰好为祝桥解决了这个难题，因此双方一拍即合。土地减量化工作也非祝桥独有。按照上海的规划要求，全市要严控建设用地规模。顾为东把“飞地经济”新模式总结为：政府导向、政策为纲、PPP驱动、企业目张。
但是从过往案例看，飞地经济但所面临的困难依然是巨大的。具体表现为：共建方政府的行政管理协调难，具体运营层面分歧多，经济发展理念差异大，尤其是存在行政主导下的激励扭曲、行为异化、边际效益递减等问题。
很多飞地园区，早期就是地方政府拍脑袋决策的结果，带有强烈的扶贫与公益属性，根本不考虑双方的产业与市场匹配度。在飞出地真正成功的因素都没有搞清楚情况下，飞入地急功近利，不顾经济规律，盲目想复制对方的成功，必然出现现实的龃龉和分歧。这样的心态与路径下，大多数结果就是“一地鸡毛”，少数成功的则是偶然碰运气成分居多。
如何摆脱这种宿命？
其实回顾苏州工业园的历史，最早的合资开发中，新方占70%的大股东地位，规划、招商、开发、运营等都以理念更先进、资源更丰富的新方为主导；到2001年，园区发展到新阶段，新方逐渐交出控股权，中方逐渐成为占股65%的大股东主导园区发展，期间也是合作双方不断博弈的过程——这一点上，不远处的无锡新加坡工业园异曲同工，也同样印证了中新股东双方动态博弈之奥妙。
上面的种种案例已经足够说明问题：明确双方权责，留足博弈空间，摒弃扶贫思维，创新考核与激励机制，使其成为双方受益的市场行为，再有一点耐心，等待时机的到来和市场的成熟，才是所有飞地园区的唯一出路。
閱讀更多 萬購地產網 的文章
