隨著城市發展和礦山資源枯竭，該段鐵路線已被改造為一座小遊園，成為大銅官山公園的重要一景。中新社發 CCNPS/ 過仕寧 攝
中國小康網訊 記者張玉榮 靠山吃山，終究會山窮水盡;靠煤養城，終究會煤竭城衰。一個城市對某種相對豐富的資源過分依賴，就容易導致“資源詛咒”現象。礦業對發展中國家經濟發展的貢獻除了中短期礦業項目所帶來的“新興都市”效應外，更多的是與礦業資源相關的經濟社會問題。
我國資源型城市數量多、分佈廣，歷史貢獻巨大、現實地位突出。新中國成立以來，資源型城市累計生產原煤529億噸、原油55億噸、鐵礦石58億噸、木材20億立方米，“一五”時期156個國家重點建設項目中有53個佈局在資源型城市，佔總投資額的近50%，為建立我國獨立完整的工業體系、促進國民經濟發展作出了歷史性的貢獻。但與此同時，這些資源型城市歷史遺留問題嚴重，在資源枯竭疊加經濟新常態下，其產業轉型和可持續發展值得深刻關注。
2009年3月5日，國家發展改革委介紹，為有效應對國際金融危機，促進資源型城市可持續發展和區域經濟協調發展，國務院確定了第二批32個資源枯竭城市。此前，國務院確定的第一批資源枯竭城市共12個。中央財政將給予這兩批城市財力性轉移支付資金支持。2013年8月20日，中華人民共和國國家發展和改革委員會令第4號對《關於編制資源枯竭城市轉型規劃的指導意見》等5件規範性文件進行了修改，其中包含“將分兩批界定了全國44個資源枯竭城市”修改為“分三批界定了全國69個資源枯竭城市”。
69個資源枯竭城市，另加9個縣級單位參照執行(大小興安嶺林區9個縣級單位參照執行資源枯竭城市)。78座城，如何轉型再生，擺脫對資源的依賴，讓城市煥發新的生機和活力?
矛盾凸顯 轉型已勢在必行
根據2013年國務院印發的《全國資源型城市可持續發展規劃(2013-2020年)》，我國資源富集地區新矛盾顯現，可持續發展壓力較大。資源開發與經濟社會發展、生態環境保護之間不平衡、不協調的矛盾突出。
“資源枯竭城市是在我國資源型城市中問題多、困難大、負擔重、最需轉型援助的資源型城市。資源枯竭城市由於其生命週期的影響和路徑依賴所造成的矛盾積累，在經濟發展、生態環境以及社會民生等方面均存在有別於其他城市的特殊問題。”中國科學院地理科學與資源研究所經濟地理與區域發展室副研究員餘建輝向《小康》記者介紹，這些特殊問題主要體現在：可採資源枯竭，城市發展動力衰弱;產業結構單一，接替產業發展不足;土地塌陷問題嚴重，生態環境惡化;城市結構鬆散，空間佈局混亂;財政收支不平衡，難以支持城市轉型。
矛盾凸顯，轉型成大勢所趨。據瞭解，從20世紀80年代起，資源枯竭型城市便開始了艱難的轉型歷程。中央政府從2000年起出臺了一系列文件和報告，採取相應措施來改善和促進其轉型發展。我國資源枯竭型城市轉型以2007年《國務院關於促進資源型城市可持續發展的若干意見》發佈為界，此前主要依靠資源企業和資源型城市自身努力、自發進行轉型。此後，各級政府積極參與、緊密合作，給予許多優惠基金、項目和其他幫助，從而進入到政府主導的綜合轉型階段，經過政府主導的7年轉型實踐。
圖為堪稱“亞洲第一大露天煤礦”遼寧阜新海州露天煤礦。這是中國政府近年來關閉的最大一家資源枯竭的露天煤礦。中新社發 黃金昆 攝
2013年11月國務院印發了《全國資源型城市可持續發展規劃(2013—2020年)》。規劃在系統總結資源枯竭城市轉型經驗和全面掌握資源型城市基本情況的基礎上，根據資源保障能力和可持續發展能力差異，將資源型城市劃分為成長型、成熟型、衰退型和再生型4種類型，分類型明確發展導向和重點任務，堅持把經濟結構轉型升級作為資源型城市可持續發展的主攻方向，並確定到2020年，基本完成資源枯竭城市轉型任務，資源富集地區資源開發與經濟社會發展、生態環境保護相協調的格局基本形成，建立健全開發秩序約束、產品價格形成、資源開發補償、利益分配共享、接續替代產業扶持等有利於資源型城市可持續發展的長效機制。
關於政府在主導資源枯竭型城市轉型中的作用，北京師範大學地理學與遙感科學學院教授吳殿廷接受《小康》記者採訪談到，資源型城市轉型過程中，中央政府和以發改委為代表的政策制定部門扮演了重要的角色，他們主要從以下幾方面發揮了積極的作用：不斷加強和完善資源枯竭型城市轉型的組織領導。如2007年發佈的《國務院關於促進資源型城市可持續發展的若干意見》，是新中國成立以來第一次專門針對資源型城市可持續發展問題制定出臺的綜合性政策文件，標誌著資源枯竭型城市轉型試點進入全面實施階段，最重要的是提出建立健全資源開發補償機制和衰退產業援助機制。2008年國務院機構改革，原國務院振興東北地區等老工業基地領導小組辦公室的職責劃入國家發展與改革委員會，成立東北振興司，並設資源型城市發展處，專門推動資源型城市可持續發展工作，這在國家機關機構設置中是第一次，體現了國家對此項工作的重視。
加強資源勘探的地質工作，增加資源儲量。國土資源部2004年出臺《全國危機礦山接替資源找礦規劃綱要(2004—2010年)》，主要目標是在有資源潛力和市場需求的老礦山周邊或深部，新發現並查明一批資源儲量，延長礦山服務年限。2006年國務院頒佈《國務院關於加強地質工作的決定》，主要是為提高後備資源的可供程度，努力增加資源儲量，開拓新的資源供應基地。
4月12日-13日，國家發展改革委振興司副司長童章舜帶隊到山東淄博調研。
開展資源枯竭型城市與地區轉型試點工作。2001年國務院將阜新確定為全國第一個資源枯竭型城市經濟轉型試點市，隨後大慶、伊春、遼源、白山等先後被列為試點城市。2010年12月，國家批准設立唯一的一個“全省域、全方位、系統型”的國家級綜合改革配套試驗區：山西“資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區”。通過轉型試點工作開展，為資源枯竭型城市轉型提供實踐經驗。此外是資源枯竭型城市的確認、轉型規劃編制、轉型評估與財政支持。
大力促進新動能轉換。2016年，國家發改委聯合科技部、工信部、國土資源部和國家開發銀行，共同發佈《關於支持老工業城市和資源型城市產業轉型升級的實施意見》，提出要堅持貫徹新發展理念，適應經濟發展新常態，全力推進供給側結構性改革，以深化改革開放，優化發展環境，激發創新活力為重點，著力優化產業結構，改造升級“老字號”，深度開發“原字號”，培育壯大“新字號”，探索推進產業轉型升級的有效途徑，再造產業競爭新優勢，為推進我國產業邁向中高端做出更大貢獻。2017年，國家發改委又聯合多部門共同發佈《關於加強分類引導培育資源型城市轉型發展新動能的指導意見》，強調要牢固樹立並切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，著力優化發展環境，夯實轉型基礎，著力加快新舊動能轉換，增強可持續發展活力，著力深化改革創新，健全可持續發展長效機制，堅持分類指導、特色發展，努力推動資源型城市在經濟發展新常態下發展新經濟、培育新動能，加快實現轉型升級。
成效顯著 多元化格局形成
我國資源枯竭型城市按主導資源種類可分為能源礦產城市、金屬礦產城市、森工城市和其他城市。由於各類資源的特性、各地資源稟賦和區位條件不同，資源枯竭城市在推動經濟可持續發展，培育接續產業的實踐中走出了不同的道路。
廣西合山市是一座因煤而生的城市，被譽為“光熱之都”
《小康》記者從國家發改委振興司資源處獲悉，資源型地區經濟轉型正呈現著多元化發展的格局，比如位於四川盆地東部的華鎣市，是一座因資源而生、因資源而衰、因轉型而重生的資源枯竭轉型城市。自2009年被列為全國第二批資源枯竭城市以來，該市以產業轉型為引領，在山溝溝裡幹出了“大產業”，實現了由“煤都”向“電子城”的華麗轉身，探索出了資源型城市轉型發展的“華鎣模式”;2009年被確定為全國第二批資源枯竭城市——甘肅省玉門市，近年來該市以資源枯竭型城市轉型為主線，統籌推進發展動能轉型、城鄉發展轉型、生態建設轉型、民生保障轉型、體制機制轉型“五大轉型”，在推進可持續發展上探索出了一條新路，為全面建成小康社會奠定了堅實基礎;2011年被列入全國第三批資源枯竭城市——河南濮陽，近年來，該市堅持“規劃引領、產業支撐、項目帶動、油地合作、民生改善”的轉型思路，以培育壯大接續替代產業、保障改善民生、完善提升城市功能和加強生態環境建設為重點，實現了以轉型促發展、以發展帶轉型，資源枯竭城市轉型發展邁出了堅實步伐……
在國家發展改革委振興司聯合有關部門今年年初舉辦的首屆全國老工業城市和資源型城市產業轉型升級示範區建設政策培訓會議上，國家發展改革委振興司司長周建平指出，一年來，通過努力，首批產業轉型升級示範區建設已取得了良好開局，工作機制逐步建立，配套文件陸續出臺，政策措施逐步落實。如山西、湖南、重慶、四川等省市已建立了示範區建設省級聯席會議制度，自貢、銅陵等14個城市已成立了示範區建設領導小組及辦公室，四川等省出臺了省級層面支持示範區建設的專門政策文件等。2017年，國家有關部門對產業轉型升級示範區建設也出臺了一系列政策舉措。國家發展改革委在中央預算內投資設立專項資金，支持首批12個示範區公共基礎設施、公共服務平臺和企業創新能力等三大領域項目建設，2018年還將繼續予以支持。國家開發銀行通過制定個性化的投融資支持方案，利用優惠貸款等支持示範區重大基礎設施和創新能力建設。科技部、工業和信息化部和國土資源部也已初步確定了在產業、創新、土地等方面建設的支持政策。
國家發展改革城市和小城鎮中心國際處主任劉悅接受《小康》記者採訪談到，在中央及省級政策和財政支持下，資源枯竭城市挖掘自身優勢，培育接續產業，推進了城市基礎設施建設，解決了職工下崗、生態修復等歷史遺留問題，維持了社會穩定。經過近十年的轉型實踐，各地紛紛探索出了諸多模式與寶貴經驗，如利用資源優勢，發展新能源和現代農業的阜新模式;通過循環經濟和園區管理，從能耗中挖掘發展空間的石嘴山模式;採用傳統產業升級和高新技術產業共同發展的濮陽模式;項目開發方式以自我開發為主向藉助外力求發展，產業佈局由比較分散向強化園區、實現集群轉變的白銀模式;延長資源開採週期，發展民族旅遊業和強化政府職能的箇舊模式;停止主伐，發展生態旅遊和綠色農業的大興安嶺模式。
曾有“川東煤都”之稱的全國資源枯竭城市、老工業基地四川省華鎣市，加快產業轉型步伐，在相繼關閉 130 多家煤礦、水泥、石料場等礦山資源型企業的同時，大力發展電子信息等新興產業，僅5年多時間便從“川東煤都”變身為“川東數字硅谷”。
劉悅舉了林業資源枯竭型城市大興安嶺的例子。大興安嶺地區擁有豐富的森林資源，經過數十年高強度的採伐，成熟林已由開發初期的7.8億立方米下降到2008年的6000萬立方米，到了無林可採的境地。與礦產資源不同，森林資源是可再生資源，森工城市的資源枯竭是相對的、暫時的和階段性的。應對森林資源的枯竭，大興安嶺地區採取如下措施：(1)充分利用撫育伐和開展境外採伐優勢，逐步淘汰鋸材、小木製品等粗加工產業，重點發展木結構建築和生物質能源多聯產業;(2)依託林區資源優勢和全境綠色無汙染的生態優勢，突出發展生態旅遊、綠色食品等接續產業。(3)將綠色礦山理念貫穿於資源開發利用全過程，適度發展綠色礦業。
吳殿廷同樣長期關注資源枯竭城市的轉型發展，他參與了全國20多個資源型城市轉型發展論證和考核工作，也曾主持完成了河南省焦作、靈寶等城市的轉型發展研究。他認為這兩個城市的轉型發展經驗值得總結和推廣。其中，焦作轉型一是延長產業鏈，通過廢物利用由廢變寶，走循環經濟之路;二是擴大資源利用效率，資源開發由地下轉為地上，走綜合開發之路;三是堅持創新，及時培育戰略性新興產業，使產業經濟結構由“黑”變“綠”，走出一條新型工業化之路。四是充分利用山水資源，大力發展旅遊業，使焦作煤炭城市形象初步得到改變，雲臺山景區一度成為全國接待遊客最多的景區，走綠色發展之路。靈寶市則以文化旅遊業為突破口，以產業集聚區建設為載體，鞏固提升傳統優勢產業，大力發展接續產業，注重改善民生社會發展，著力增強生態環境承載力，資源枯竭城市的突出矛盾和問題得到初步緩解，可持續發展能力不斷提升，轉型工作取得階段性成效。
世界性難題 都在尋覓新出路
資源枯竭型城市經濟轉型是世界性難題，資源枯竭型城市都面臨尋找新出路的問題。20世紀90年代後期以來嚴重困擾中國資源型城市的“三危現象”(經濟危機、社會危機、生態危機)在美、德、法、日等發達國家和地區同樣曾經出現，在國外資源型城市基地改造的成功範例中，比較典型的是德國魯爾區的“轉型型”範例、美國匹茲堡“復興型”範例和法國洛林地區的“告別型”範例。
比如德國魯爾區的“轉型型”範例，吳殿廷向《小康》記者介紹，德國政府從20世紀60年代起，對魯爾老工業基地進行改造，其主要經驗體現在：一是發揮政府主導作用，協調聯邦、州和市三級政府共同參與。比如對老工業基地的改造在環境治理方面，對填充廢井和環境整治提供資金，由聯邦政府承擔2/3，地方政府負責1/3，還啟動了煤炭補貼稅。二是改造傳統產業，完善基礎設施。對礦區進行重點清理整頓，將採煤集中到贏利多和機械化水平高的大礦井，類似於中國的“關、停、並、轉”，同時採取一系列優惠政策扶持並改造煤鋼業。三是吸引資金和技術，大力扶持新興產業。優惠的政策，加上強有力的扶持措施，使得信息、電子信息等“新經濟”工業在魯爾區的發展極為迅速，並遠遠領先於德國其他地區。四是因地制宜實現產業結構多樣化，同時積極創造就業。五是築起社會保障大堤。每一個公民都能享受到最基本的生活保障。
國外轉型經驗對中國有何啟示?吳殿廷認為通過建立法規體系和組織機構，改善投資環境，吸引外來投資，發展中小企業，形成企業網絡，重視就業，加強職業培訓，制定優惠政策，扶持資源型城市轉型等方面有借鑑意義。“必須以科技和規劃為突破口推動資源型城市的產業升級和城市轉型,有關部門要協調推動企業與地方儘快制定部分典型資源枯竭型城市的發展規劃，特別是科學地作好轉型過程中的城市規劃、產業規劃、人力資源規劃和不同階段的發展規劃。支援礦山在外圍及深部找礦，並利用全球資源發展我國礦業。”
“國際城市實現轉型升級有其歷史和環境特殊性，經驗難以完全複製。但通過一些城市成功轉型案例可以發現，其共同要素是政策引導、創新技術、注入資本、吸引人才和改善環境。”劉悅說，“在借鑑國際資源城市轉型經驗的同時，要立足於城市自身的特點、具體發展問題和資源稟賦，因地制宜的借鑑和創新城市的轉型路徑。”
劉悅談到，政策引導和明確的定位是城市轉型的方向，如新加坡從“製造基地”到總部基地的轉型中，政策引導奠定了總部經濟的基礎。多元投資是城市轉型的持續動力，如英國伯明翰從礦業化城市轉為服務業為龍頭的城市，政府在改造布林商業街是投資5億英鎊，直接創造了8000個服務業崗位，每年1.8億英鎊收入。技術創新是城市轉型的核心關鍵，如美國匹茲堡、克利夫蘭、布法羅等三個城市在轉型過程中均依靠當地高校和科研機構，利用科研資源推動技術創新和新產業發展，在傳統產業中引入高新技術，並提供技術創新服務平臺，採取積極政策鼓勵風投基金進入高新技術創業領域，帶動科技資源向企業開放。
吸引人才是城市轉型的重要途徑，如美國芝加哥從商業貿易和製造業經濟轉型向多元化經濟體系過程中，通過大力引進高科技工業管理、研發和銷售等價值鏈高端人才和部門，成功吸引波音公司將總部從原來的西雅圖遷至芝加哥，波音遷入為芝加哥帶去了300多位高級市場管理、項目開發專家。加強環保是城市轉型的必要保障，如日本北九州和夕張從煤炭產區轉換為高新技術區和旅遊中心，在轉型發展中注意環境治理，其中北九州轉型為高技術產業區，而夕張轉型為甜瓜基地，同時打造了“煤炭之都”的歷史旅遊景區，配以滑雪等全季旅遊項目，一個只有1.2萬人口的地區目前可以每年吸引160-230萬人的遊客。
經濟新常態 聚焦特殊困難地區
國際國內形勢在變化，資源型城市本身也在變化，但這些城市的轉型遠未結束。國家發展改革委振興司司長周建平曾在國家發展改革委振興司、財政部預算司、國土資源部規劃司、統計局城市司聯合召開的2016年度資源枯竭城市轉型績效考核工作座談會表示，未來將從5方面採取措施推動資源枯竭型城市轉型發展。重點聚焦特殊困難地區，著力推進轉型發展，加快培育經濟發展新動能。同時，要做好應對經濟長時間低位運行的準備。
具體5方面措施主要體現在：包括克服“等靠要”思想，主動作為，做到目標、自我定位、發展思路、保障措施四個明確;做好應對經濟較長時間低位運行的準備，做好打長期戰的思想準備，儘早徹底轉型;注重謀劃創新引領，提高轉型的質量和效益，創造條件發展新技術、新產業、新模式、新業態等“四新”經濟，培育創新型領軍企業;調整結構促進轉型，加快培育經濟發展新動能，打造若干特色優勢明顯、技術水平先進、具有較強競爭力的替代產業集群;聚焦特殊困難地區，著力推進轉型發展。其中，獨立工礦區、採煤沉陷區的轉型發展是實現資源型城市可持續發展的關鍵一環，要用好用足國家政策，加快推動困難地區轉型發展。
周建平表示，推動資源枯竭城市轉型發展是一項長期、複雜的系統工程，應充分利用各種有利條件，大力培育經濟發展新動能、拓展新空間，並做好充足的思想準備、政策儲備、風險防備，加快推進資源枯竭城市轉型。
“中國資源型城市轉型成就斐然，但未來需要調整，特別是面對新常態、新要求，需要進行二次轉型。”吳殿廷說，雖然各資源型城市轉型發展已經取得明顯的成效，但要徹底擺脫資源枯竭所帶來的影響，還清歷史欠賬，築牢轉型根基，真正走上穩定、和諧、可持續發展的道路，還需要5-10年的努力。目前國家的政策是清晰明確的，也是切實有效的，希望按照這種模式繼續支持資源枯竭型城市一段時間，使所有的資源型城市都能和其他城市一樣，無歷史欠賬，無後顧之憂。
吳殿廷認為相比第一次轉型(2007-2016)，第二次轉型(2016-)，主要體現為面臨的形勢從資源枯竭，被動轉型轉為產能過剩，主動轉型;轉型的領域：產業轉型→經濟轉型向社會轉型、全面轉型;轉型驅動力由政府引導、企業主體變為市場主導、企業主體;轉型方向從採掘業向加工製造業轉型：延長產業鏈，發展接續、替代產業為主到淡化、甚至拋開原先的採掘業，跨越發展智能製造和現代文化創意產業;國家支持的重點領域從資源、環境、基礎設施、民生，硬環境到人力軟環境，觀念轉變，機制體制創新上來。
“在經濟新常態下，國家資源、能源剛性擴張需求與資源型城市多元發展目標的矛盾趨於緩和，市場波動和節能減排雙倒逼資源枯竭城市實現可持續發展。”劉悅認為這是資源枯竭型城市充分利用自身資源稟賦和區位優勢、發揮政府調控、發展替代產業，進行轉型的良機。她建議培育接續產業，推動經濟可持續發展;堅持適度開採，延長城市生命週期;提供公共物品，降低交易成本;金融支持，引入社會資本;生態治理，變廢為寶。
餘建輝則建議細化分類指導政策，根據不同的城市資源類別、城市轉型的不同模式，採用差別化的政策扶持，才能夠對症下藥，徹底解決資源枯竭城市的轉型問題;建立可持續發展的長效機制，資源枯竭城市的轉型，長遠來看主要是體制機制問題。《全國資源型城市可持續發展規劃(2013-2020年)》(國發〔2013〕45號)提出構建五大長效機制，這對資源枯竭城市的轉型來講十分重要，也是長效機制體制構建的核心方向。
78 座城市的名單
(《小康》·中國小康網 獨家報道)
本文刊登於《小康》2018年5月中旬刊
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