05.23 PPP瘦身健體再出發！

各地集中清理PPP項目庫，推動高質量發展

廣西南寧市那考河溼地公園吸引了眾多市民來觀賞遊玩。那考河流域綜合治理項目於2015年3月開工建設，致力於打造水環境治理的PPP示範性項目。新華社記者 周華 攝

作為公共服務供給的創新方式，PPP模式通過政府與社會資本平等合作、優勢互補，在推動城市發展中取得了積極的成效，但也出現了一些不規範、不健康現象。伴隨著國家引導下的“瘦身健體”，得到進一步規範化發展的PPP模式，正在朝向高質量發展再次上路，將使城市獲得更多發展動能。

在國務院辦公廳近日公佈的2017年落實有關重大政策措施真抓實幹成效明顯的地方名單中，多個地方因推廣政府和社會資本合作（PPP）模式工作有力、社會資本參與度較高而榜上有名。在PPP不斷為城市發展注入活力的同時，一些地方違規操作累積的風險也不容忽視。財政部近日發佈數據顯示，截至2018年4月23日，各地累計清理退庫項目1695個、涉及投資額1.8萬億元；上報整改項目2005個、涉及投資額3.1萬億元。

伴隨著PPP“瘦身健體”，城市將獲得更多發展動能。

PPP能推動政府、市場和社會公眾三方共商共建共贏，實現公共服務供給的質量、效率和動力變革

在引入PPP模式前，河北省張家口市橋西區供熱系統運營服務質量不高且效率低，時常被用戶投訴。2014年，橋西區政府決定以規範的PPP模式來解決問題。他們與民營企業合作成立了新公司，新公司獲得25年經營權，經營期滿後，公司將項目資產無償移交政府。項目落地的第一個供暖季結束後，這個曾經依靠補貼的公共服務項目扭虧為盈，供暖投訴減少了80%。

國務院發展研究中心研究員、中國科學院大學中國PPP研究中心主任孟春表示，PPP模式通過政府與社會資本平等合作，優勢互補，在公共服務領域打破壟斷，鼓勵創新，實現雙方的風險分擔，合作共贏，成為公共服務供給的創新方式，對推動城市基礎設施的更新、公共服務的優化升級具有重要而深遠的意義。

最新統計數據顯示，截至2018年3月末，全國政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目管理庫累計項目總數7420個、投資額11.5萬億元。文化、體育、醫療、養老、教育、旅遊等6個基本公共服務領域項目繼續增長，3月末累計項目總數1349個、投資額12084億元。

“PPP能夠有效推動形成政府、市場和社會公眾三方‘共商共建共贏’的局面，完善城市管理體制，提高公共產品與服務的供給效率與質量。”孟春說，PPP模式通過風險分擔、績效考核等核心理念，助力實現公共服務供給領域的質量變革、效率變革和動力變革。在推動城市發展的過程中，政府把融資、建設、運營等風險有效分擔給更有能力承擔的社會資本方，並通過績效考核機制對項目的服務質量實行全生命週期監管，提高微觀層面的項目產出效益，讓百姓獲得更多實惠。

PPP給城市帶來更多綠意。公共交通、供排水、生態建設和環境保護、水利建設、可再生能源、科技、文化、養老、醫療、林業、旅遊等多個領域的PPP項目都具有支持汙染防治和推動經濟結構綠色低碳化的作用。

抓規範嚴監管控風險

應找準PPP模式在城市的應用領域，強化PPP的運營與績效考核，構建科學合理的風險分擔機制

PPP對推動城市基礎設施的更新、公共服務的優化升級的意義毋庸置疑，但在實際操作中種種不規範現象也開始出現。去年年底，《關於規範政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》發佈，要求各級財政部門應組織開展項目管理庫入庫項目集中清理工作。《通知》一經發布，即引起廣泛關注。

中國財政科學研究院PPP研究所所長彭程表示，PPP領域發生一些不規範、不健康現象的原因主要在於：一方面，一些地方政府和社會資本當前更看重PPP的投融資功能，PPP的共治理念還沒有植入人心，地方政府在實施PPP的過程中仍然存在短期利益傾向和機會主義；另一方面，PPP各參與主體還或多或少存在能力不足，人才短缺現象，有些參與主體對PPP模式理解不準確、不透徹。財政部等多部委出臺的一系列糾偏性政策，正是為PPP市場正本清源，使得其行穩致遠。

“PPP模式在推動城市發展中取得了積極成效，但我們也要清醒認識到面臨的問題與挑戰。”孟春說，比如泛化PPP的運用範圍，部分地方政府對PPP內涵的理解不夠準確、認知不夠深刻，將房地產等純商業化項目拿來包裝成PPP，繞過相關政策監管。

此外，部分社會資本既不具備運營能力，也試圖逃避承擔運營風險，導致了這些項目“重建設、輕運營”，與以運營為核心、強調“建設運營一體化”的PPP初心相悖。部分地方未按照新發展理念去發展PPP模式，而是將PPP作為城市建設的融資手段，產生了風險分配不合理、明股實債、政府變相兜底等問題。

孟春建議，應找準PPP模式的應用領域，強化相關參與方對PPP的認識，不能將PPP模式隨意嫁接到任何領域。監管部門要做到嚴把PPP模式的適用範圍和邊界，防止將商業項目和純工程項目包裝成PPP項目進行融資。

“此外，要強化PPP的運營與績效考核。根據不同行業PPP項目的實際情況與運營特徵，細化績效考核標準，完善項目產出與績效相掛鉤的按效付費機制，實現項目規範運作和公共服務提質增效。”孟春說，合理分擔風險是PPP模式的核心理念之一，政府與社會資本要構建合理、完備的風險分擔機制。

突出重點融入城市發展

著力推動PPP在文化、旅遊、健康、體育、養老等基本公共服務行業的深耕細作，提高民營企業參與度

PPP“瘦身健體”的同時，如何更好地融入城市發展是值得深入思考的問題。今年4月底，文化和旅遊部、財政部聯合發佈通知，鼓勵通過在旅遊領域推廣政府和社會資本合作模式，推動項目實施機構對政府承擔的資源保護、環境整治、生態建設、文化傳承、諮詢服務、公共設施建設等旅遊公共服務事項與相鄰相近相關的酒店、景區、商鋪、停車場、物業、廣告、加油加氣站等經營性資源進行統籌規劃、融合發展、綜合提升。

“這就是很好的嘗試，”孟春認為，“應著力推動PPP模式在文化、旅遊、健康、體育、養老等基本公共服務行業的深耕細作，讓人們有更多的獲得感和幸福感。”

相關部門也出臺文件，為一些領域的PPP發展劃出重點。比如在汙水、垃圾處理領域全方位引入市場機制，推進PPP模式應用，對汙水和垃圾收集、轉運、處理、處置各環節進行系統整合，實現汙水處理廠網一體和垃圾處理清潔“鄰利”，有效實施績效考核和按效付費，通過PPP模式提升相關公共服務質量和效率。在養老領域，重點引導和鼓勵社會資本通過PPP模式，立足保障型基本養老服務和改善型中端養老服務，參與養老機構、社區養老體系建設、醫養健融合發展等養老服務供給。

要讓PPP更好地融入城市，需要進一步發揮民間資本的力量。截至今年3月末，全國PPP項目管理庫843個落地示範項目中，簽約社會資本共1449家，其中民企佔39.1%；民企參與的示範項目438個，佔52.0%。業內專家認為，民企參與的示範項目佔到半壁江山，極大地提振了市場信心，又體現了PPP優化配置資源的屬性。

“PPP模式和項目最終成功與否取決於公眾的滿意度，這是PPP項目與一般商業項目的根本區別。”中國財政科學研究院院長劉尚希表示，PPP項目歸根到底是一種公共服務提供方式的創新，其好壞要以是否符合民眾利益為最高標準。當前，PPP發展已經由快速發展階段轉入高質量發展階段，這與我國經濟發展階段的轉變是一致的。高質量的PPP發展，不僅要符合我國國情，更需要不斷創新，在創新中總結和反思。（經濟日報·中國經濟網 記者 董碧娟）