——載於《環球法律評論》2018年第2期

隨著分享經濟在社會生活中應用範圍的不斷拓展，這種與“互聯網＋”相融合，“不求擁有，但求所用”的新經濟模式正在悄然改變人們的生活習慣，一些傳統行業原本穩固的經營形態和市場格局，在面對分享經濟這場深刻的經濟革命時轉瞬間被徹底顛覆。網約車作為分享經濟的一種新興業態，由於進入的是需要特許經營許可的傳統出租車市場，雖然發展迅猛，深刻改變城市交通出行方式，但是在一片爭議、討伐、制裁聲中一路走來磕磕碰碰並不容易。在分享經濟大潮中，網約車的自由發展與市場監管的法律價值存在衝突所難免，如何妥善地協調整合網約車監管中的法律價值衝突，如何有效地平衡網約車與其他社會主體之間的合法權益，是當前網約車法律規制中的一個重要課題。

一、網約車監管中法律價值衝突的內涵

長期以來，在城市的交通出行中，主要是以公共交通和私人交通兩大類出行方式為主。隨著分享經濟的促進發展以及“互聯網＋”與傳統行業的深度融合，城市交通中以網約車、網絡專車、P2P租車等為表現形式的第三類出行方式正在崛起。網約車是“互聯網＋”時代興起的一種智能型交通業態和新型用車方式，依託移動互聯網技術平臺，通過整合供需信息，提供差異化、個性化的點對點的出行服務，與傳統出租汽車經營服務模式存在較大差異。作為新生事物，網約車在世界範圍內的發展並不順利。“發源於美國的網約車Uber（優步）在世界多個國家和地區遭到禁止，主要原因皆是當地相關監管機構認為其違反了現行的監管體制。”我國網約車經過一段時間的野蠻生長和自由發展之後，在2016年7月28日迎來了國務院辦公廳頒佈的《關於深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》、交通運輸部等7部門發佈的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），在國家層面給予了網約車合法的身份，使得網約車發展步入合法時代。這種通過分享經濟影響著人們生活習慣的交通出行方式，正在改變城市交通出行服務系統，打破原有的利益格局和監管體制，引發極大關注和爭議。2016年7月交通運輸部、工業和信息化部、公安部等7部門發佈的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》將網約車經營服務界定為：以互聯網技術為依託構建服務平臺，整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡遊的預約出租汽車服務的經營活動。

網約車新政出臺後，各地方政府隨之根據授權紛紛就網約車相關發展問題制定地方性實施細則，從我國網約車興起和發展進程看，網約車實施細則將在其中發揮關鍵性作用。“從某種程度上講，網約車新政的地方立法考驗地方政府治理水平，是衡量地方政府是否真正理解互聯網分享經濟、是否真正認清政府與市場關係的一次考試。”據交通運輸部數據顯示，截至2017年7月26日，省級層面（除直轄市外）包括河南、廣東、江蘇等24個省（區）發佈了實施意見；城市層面，北京、上海、天津等133個城市已經公佈出租汽車改革落地實施細則，還有86個城市已經或正在公開徵求意見，其中，直轄市、省會城市、計劃單列市等36個重點城市中，有30個已正式發佈了實施細則。總的來看，已正式發佈實施細則或已公開徵求意見的城市，其涵蓋的新業態市場份額已超過95%。事實上，網約車新政的出臺僅僅是網約車自由發展與監管博弈的一個小結而非畫上句號。“網約車新規的出臺，並不是對網約車政策討論的結束；恰恰相反，在網約車獲得合法性承認之後，如何選擇有效率的、公平的監管，必然成為新的政策分析的開始。”而一些地方實施細則對當地網約車司機戶籍、駕齡、年齡、學歷、車齡、車型、車牌、排量等都作出了相應規定，“不難看出，各地在人和車上都進行了限制，並且採用了戶籍等慣用的管理手段提高從事網約車運營的門檻。”因此，鑑於網約車地方實施細則存在的法律價值衝突，網約車新政能否落地生效還需要觀察。不過從網約車新政實施一週年的情況看，“網約車這一年來的日子過得並不太舒服，各地新政細則實施後，不符合規定的人和車被刷掉了一大批。加之司機上崗考試難，通過率極低，網約車數量驟減，導致‘打車難’、‘打車貴’現象重現。”

網約車實施細則的出臺對於滿足地方政府網約車監管需要具有重要價值。“價值”是哲學和一般社會學的概念，說明的是主客體之間的關係，是客體能夠滿足主體存在和發展的需要的一種性能。“價值是標誌著主體（人）與客體（客觀事物，也包括作為客體的人）關係的一個範疇，是在這種關係中客體事物及其屬性對主體需要的效用或意義，以及人對其的評價。”因此，價值是客觀存在的，也是潛在的，只有在與主體的關係中才顯現出來。法律價值是“在人（主體）與法（客體）的關係中體現出來的法的積極意義或有用性”。法律價值具有一般價值的雙重性質，一方面體現了作為主體的人與作為客體的法之間需要和滿足的對應關係，即法律價值關係；另一方面它又體現了法所具有的，對主體有意義的，可以滿足主體需要的功能和屬性。由於各地在落實網約車新政時有較大自主權，各地制定網約車實施細則所追求的目的價值各有不同，網約車實施細則的價值衝突在所難免。此種價值衝突是網約車實施細則的實然價值和應然價值的差距甚至是相悖的，網約車監管中的各利益相關方所持價值評價標準之間的衝突，也是網約車實施細則的手段性價值和目的性價值之間的衝突。從總體而言，地方政府作為網約車監管的權力主體，注重實施細則所能實現的秩序、安全、效率等關乎宏觀政治、經濟目的的價值。而作為實施細則的權利主體的司機、平臺、乘客，注重實施細則所能實現的公平、自由、平等等關乎平臺以及個人權利的目的價值。當法律價值總量不變時，網約車權力主體和權利主體基於各自需要所追求的法律價值總是處於此消彼長的關係，由於實施細則所能分配的價值比例在權力主體與權利主體之間存在差異，價值衝突就出現了。網約車實施細則的價值衝突有損各利害相關方需求的滿足，不利於網約車的健康持續發展，也不利於網約車新政落地生效。因此，分析網約車實施細則的價值衝突，對價值衝突進行整合、消解，是網約車健康持續發展的重要途徑。

二、網約車監管中法律價值衝突的表現形式

為了深入把握網約車監管中的法律價值衝突的整合原則，有必要對網約車監管中的法律價值衝突的具體表現作具體分析。網約車監管涉及到自由、安全、公正等諸多價值，其中，自由、秩序、公正、安全和效率尤為關鍵，網約車監管中的法律價值衝突的表現形式主要是自由與秩序、公正與效率以及安全與效率的衝突。

（一）自由與秩序

在網約車監管中的法律價值衝突之中，最具有代表性的莫過於自由與秩序之間的矛盾。在監管中，如何正確處理保障發展自由與維護監管秩序之間的平衡關係是擺在各級政府及監管部門面前的一個重要課題。

1.自由與秩序的辯證統一關係

自由存在於不同領域，法學所關注的自由是指個人從束縛中解放出來，按照自己的意志活動的權利。自由有廣、狹二義，狹義上的自由僅指社會範圍內人與人關係中的人的相對獨立性或自主地位；廣義上的自由還包括人與自然界的關係中的相對獨立性或自主地位。自由對於人具有重要價值，自由體現了人性當中最為深刻的需要，是提升人的存在價值和人的尊嚴的第一前提，追求自由是人類的天性。人類的歷史就是不斷實現自由的過程。而自由在社會的實現過程始終離不開規則，無規則就無自由。秩序是法的基本價值之一，秩序是指“一個系統內諸事物運動的常態，它表現為事物之間的相對固定的關係，表現為各個事物運動的一致性、連貫性、確定性和可預測性。”秩序是與無序相對的，無序表現為一種斷裂情形，具有非連續性、無規則性和不可預測性。穩定的社會秩序是人類社會生存和發展的基本條件。法律秩序依據國家強制力所確立和維護的確定性、一致性、連續性的社會狀態。法律秩序價值在於為社會主體提供安全保障，為社會關係提供依循的界限和規則，使社會可以據以穩定、持續發展。市場經濟是自由經濟，它能使競爭自由進行，市場在資源配置中發揮決定性作用，創造一個高效率的經濟。市場經濟是法治經濟，能夠保障自由競爭在法治軌道上進行，防止市場的逐利本性衝擊正常的社會經濟秩序。因此，通過法律為社會成員規定明確的權利和義務以及權利的界限和義務的邊界，建立和維護權力運行秩序，化解社會矛盾和衝突，維護正常的社會生產和生活秩序。自由與秩序具有密切關係，又很容易發生衝突和失衡。自由強調各個主體形式上的機會平等，要求政府管得越少越好。秩序則是經濟社會發展的基礎，也是自由的保障。網約車在發展初期，由於沒有相應法律規定，此時網約車發展自由是沒有法律保障的自由，隨時會被叫停，受到處罰制裁。當網約車新政以及實施細則出臺後，網約車才真正獲得合法身份，此時網約車發展自由由於有相關規定，減少了發展過程中的偶然性和盲目性，增加了可預見性，也就增加了行為選擇的自由度。

2.網約車發展自由應當依靠監管秩序做保障

對於國家公權力而言，法無授權即禁止；對於私權利而言，法不禁止即自由。網約車監管秩序和發展自由是辯證統一的關係，不能人為地割裂二者關係，網約車發展自由離不開監管權有效行使，網約車監管權行使必須有助於實現網約車自由發展，網約車監管秩序越好，網約車自由發展也就越好。網約車監管權屬於行政權的重要組成部分，包括網約車監管部門依法推進出租汽車行業健康發展的權力、政府及監管部門制定網約車監管規則的權力、政府依法行使管理網約車的權力等。網約車監管權必須有法律明確規定，並且監管權只能在法律規定的範圍內行使。網約車自由發展權主體主要是網約車司機、網約車平臺公司等。網約車發展權在三個方面與網約車監管權產生相互依存的關係。網約車發展權對監管權提出了三項要求：網約車發展權要求政府及監管部門履行消極義務，遵循網約車發展規律，不應過多地干預、限制網約車發展，確保網約車自由發展；要求政府及監管部門積極履行給付義務，為網約車健康發展創造有利條件和外部環境，確保網約車自由發展能夠得到政府及監管部門的支持和保障；要求政府及監管部門積極履行組織、管理、監督等義務，對於干擾、破壞網約車發展的行為進行制裁，保障網約車健康有序發展。第二，網約車發展權的實現依賴於網約車監管權的強力保障。當前網約車的發展已經不是一個人、某個公司抑或某個平臺的小事情，而是事關廣大市民出行需求與供給以及擴大就業空間、增加就業機會、解決下崗和轉崗職工再就業等涉及民生的重大社會問題。網約車作為改變城市交通出行方式、涉及面廣、影響深遠的一種新興業態不能沒有監管，缺乏監管的網約車發展是靠不住的，也是不可持續的。第三，網約車監管權的過度行使與監管權的極度膨脹又必然會對網約車發展權造成損害。從網約車實施細則規定看，監管部門在宏觀方面對網約車發展的戰略規劃和強制實施有可能對網約車發展權造成侵害，比如一些地方實施細則對人、車設置過多准入條件，對網約車發展權無疑是限制和侵害；監管部門在微觀層面在行使監管權時的優勢地位，有可能對處於弱勢地位的司機、平臺公司等的合法權益造成侵害。此外政府及監管部門對監管秩序的高度追求，必然會使網約車監管行為的行政相對人對自由的訴求處於弱勢。由此，網約車監管中必然產生網約車發展自由與監管秩序之間的法律價值衝突。

3.網約車監管中的秩序價值服務於自由價值

不同的法律價值在客觀上具有先後主次的差序格局，相較於自由和秩序，秩序屬於自由的手段性價值，自由屬於秩序的目的性價值。目的性價值是法要追求、促進、實現的價值，它體現法的本質和社會目的；手段性價值是法本身應具有的價值。目的性價值是法的外在價值，手段性價值是法的內在價值，法的內在價值服務於法的外在價值，並接受外在價值的檢驗。在網約車監管中，網約車新政以及實施細則所要追求和實現的監管秩序，應當服務於網約車發展自由，而不是相反。網約車監管中的自由價值並不是毫無節制、不受任何制約的，網約車不受任何限制的野蠻生長和盲目發展的行為並不會增加自由，恰恰毀滅了作為目的價值的自由。在法治國家和法治社會中，自由價值的最可靠保障只能是法律制度，每一個人都應該明確權利邊界，在行使權利時還必須保持相對的剋制，以確保權利的邊界不會重疊或者非法逾越別人的權利空間。如果離開法律秩序談自由，這種自由只能是無源之水、無本之木。在法律秩序狀態下，只有依法行使權利和履行義務，也就獲得了自由。當然秩序固然重要，自由仍然是法所必須和必然追求的價值目標之一。離開自由這一價值目標，法律就會成為空洞的外殼。法律秩序價值應當體現權利主體的自由意蘊，自由應當成為法律秩序的底色，法律秩序價值成為自由價值的手段。在網約車監管中，作為監管部門制定的實施細則和採取的監管手段應當考慮網約車新興業態的監管規律，滿足網約車發展自由的要求，而不是讓網約車發展只能機械地去適應監管部門的監管要求。網約車監管秩序如果根本不顧及網約車的發展，甚至與網約車的發展自由背道而馳，那麼這種監管秩序就不是真正對法的價值追求，也不是真正的法的價值。在網約車監管的法律價值體系中，無論自由與秩序的有怎樣的衝突，法律的自由價值都應當得到重視和體現，絕不能簡單地以犧牲自由為代價去換取秩序。美國最先認可網約車合法化的是加利福尼亞州，對Uber、Lyft、Sidecar等提供網約車服務的公司專門創設了有別於傳統出租汽車的“交通網絡公司”，並將交通網絡公司規定在《公共事業法典》第2部分第8章第7條中，對交通網絡公司、交通網絡公司司機進行了定義。“加利福尼亞州等地區通過立法和監管相融合的方式對約租車進行規範監管，力求達到技術創新和公眾安全的平。”當前在網約車監管中，面對自由與秩序的法律價值衝突，各地網約車實施細則面對法律價值衝突必然會有所取捨，這就是立法的價值取向問題。我國實施網約車新政後，地方監管部門制定實施細則很多都採取行政手段對司機戶籍、車牌、車長、排量以及車齡等進行限制。可見目前各地網約車實施細則首先選擇的仍為秩序，這就導致一些有損網約車發展自由的監管措施不斷出臺，有的監管措施直接與國務院和各級政府推進的簡政放權、放管結合、優化服務改革背道而行。因此，應當說在全面依法治國背景下，網約車監管秩序的維護自不待言，同時也應當重視和關注自由這一法治的精神內核，絕不能離開網約車發展自由簡單地來談監管秩序，否則這種監管秩序也絕不是法治國家所追求的秩序，這種秩序極容易遭受抵制和破壞，從長遠來看必將難以維持。因此，妥善處理自由與秩序的法律價值衝突，應當是網約車監管中亟待研究解決問題。

（二）公平與效率

公平與效率都屬於法律的基本價值之一。在網約車監管中，正確處理公平與效率的關係問題是網約車健康持續發展的關鍵。一部良法必然會關注公平與效率的法律價值衝突，會妥善地協調好二者之間的法律價值衝突，絕不會在二者之間的關係上走極端。因此，將公平與效率協調統一於網約車監管中意義重大。

1.公平與效率的辯證統一關係

公平又稱之為正義，是人們對某種社會事物的合理性進行價值判斷時所使用的一個概念。大而言之，公平包括個人公平和社會公平兩類。個人公平是指個人在處理與他人的關係時所顯示出來的高尚品質，比如處理事情合情合理、不偏袒任何一方。社會公平主要是指某一社會制度或國家制度的合理性，特別是指建立這種制度的基本原則的合理性。社會公平主要包括平等原則、公益原則、合理原則等三個方面的基本原則。即法律得到公正、正當、合理、恰當地適用。效率是指單位時間內的投入和產出之比，投入小，產出大，那麼效率就高，反之效率則低。公平與效率都是法律所追求的價值，我國改革開放以來，圍繞公平與效率的關係討論始終沒有停止過，不同歷史時期有不同的代表性觀點，主要包括公平與效率並重論，效率優先、兼顧公平論，公平效率逐步並重論，公平效率平衡論，公平效率動態權衡論等。從這些代表性觀點看，公平與效率在法律價值體系中始終存在對立統一關係，關鍵是如何正確協調二者關係，僅強調效率或者僅公平都是有害的，也是不可取的。我國當前和今後一段時間仍將處於社會主義初級階段，特別是在2020年要全面建成小康社會，發展仍然是黨執政興國的第一要務，高度重視效率在經濟發展中的重要價值亦在情理之中。當我們強調效率在經濟發展中的重要價值時，並不意味著要排斥或者放棄公平。“建立市場經濟體制是為了提高效率，發展生產力，而不是為了拋棄社會主義追求的目的，即公平。我們建立社會主義市場經濟的目的是最終達到共同富裕，可以說效率是手段，公平是目的。”因此，在法律價值中，無論是立法、執法還是司法，無論是實體法還是程序法，公平始終都應居優先地位，效率次於公平。在我國網約車監管中，作為一種新興業態和新生事物，公平與效率的法律價值衝突不可避免，此時作為監管者應當堅持正確的價值取向加以選擇。

2.網約車監管中應當兼顧公平與效率

從世界範圍看，網約車成長過程中必然產生對傳統出租車行業直接衝擊的問題，也必然要面對傳統出租車司機對網約車司機採取的有針對性的反應。在美國，網約車運營同樣面臨爭議。2016年10月美國聯邦第七巡迴上訴法院在審理出租汽車行業協會狀告芝加哥政府案件中，出租汽車協會要求政府在監管網約車上有所作為，讓網約車接受和出租車一樣的管制條件，美國聯邦第七巡迴上訴法院判決認為，芝加哥政府對優步等交通出行平臺和出租車設置不同的監管標準並沒有導致不公平競爭。著名法學家理查德·波斯納作為該案主審法官，他在判決書中精彩寫道：當新技術或新商業模式誕生時，通常結果是老一代技術或商業模式的式微甚至消失。如果老一代技術或商業模式獲得憲法授予的權利，將新生事物排除在自己的市場之外，那麼經濟發展可能停滯，我們可能就不會有出租車，而只有馬車；不會有電話，而只有電報；不會有計算機，而只有計算尺。

中國自2015年起，各地頻發出租車抵制網約車的罷運行為，甚至出現出租車圍堵網約車、打砸網約車等惡性事件。有學者認為正是基於網約車迅速佔領中低端市場、創造可觀的就業機會明顯優勢，“網約車與傳統出租車形成正面、直接競爭關係，不可避免地對傳統出租車構成巨大沖擊，而非像最初是對傳統出租車市場的補充”。甚至有觀點認為，“網約車不繳納各種稅費和獲得優惠補貼的行為構成對傳統出租車的不公平競爭，導致巡遊車司機收入下降、工作時間延長、心理壓力加大等負面影響。由此引發的出租車市場矛盾正在激化，長春、濟南、成都、南京、南昌等多地出現的哥的姐的抗議和罷運事件。”與之相反，也有學者則認為網約車影響傳統出租車行業是個假問題，並且以杭州市2015年6月網約車運營數據為例，網約車是以傳統出租車行業實載率下降2.8%為代價滿足了580萬次以上的出行需求，數據及分析表明，網約車與出租車之間並沒有太大的競爭，即使影響到出租車市場，也是正常的影響、合理的競爭。由此可見，網約車與傳統出租車行業是否存在不公平競爭在沒有相關數據作支撐的情況下不能斷然下結論。

網約車是充分利用分享經濟而發展起來的新興業態，利用社會閒置資源，通過互聯網提供點對點服務，把乘客與司機迅速便捷地聯繫在一起。傳統出租車行業相較網約車而言優勢也很明顯，傳統出租車市場相對比較成熟規範，市民對傳統出租車認知度相對較高，市民已經養成對出租車的出行習慣，加之出租車行業有政府支持以及提供的補貼，因此網約車試圖進入傳統出租車行業也並不容易。網約車畢竟作為新生事物，市民認知度相對不高，加之一段時間以來並未獲得合法身份，在一些地方要經常受到來自政府、傳統出租車行業的打壓，真可謂在夾縫中求生存、求發展，因此網約車在與傳統出租汽車行業的競爭中優勢原本並不突出。網約車之所以能夠迅速發展起來，靠的就是符合互聯網時代商業運營趨勢，以市場調節為主的價格形成機制，更能注重消費者利益維護以及更加合理地配置社會閒置資源的分享經濟理念。而在一些地方網約車實施細則中卻把網約車作為競爭優勢主體對待，試圖通過制定苛刻的准入條件和監管條件，讓網約車帶著沉重的“鐐銬”與出租車在一個監管平臺上競爭。網約車和出租車產生的理念不同，一些地方制定的網約車實施細則套用現行的採取市場準入、價格調控、數量限制等三種方法對傳統出租車進行規制的方式來規範網約車，這對網約車健康發展顯然是不公平的，“這限制了接入平臺的資源的分散性和充裕性，結果仍然只有傳統出租車能夠提供乘車服務，這是違反共享經濟特點的”。尤其應當引起重視的是，由於受地方利益保護和利益集團的影響，地方政府制定網約車實施細則很可能出現反競爭行為，比如通過制定規章、規範性文件等合法抽象行政行為來部分排除、限制競爭，影響經濟的創新發展，因此在網約車監管領域引入公平競爭審查制度的需求尤為迫切，可以為網約車監管依法行政提供法律依據，有助於抑制地方保護主義的形成，符合對效率價值目標的追求，有助於為經濟發展營造公平競爭的市場環境。

3.網約車監管中公平缺失必然難以保證監管效率

公平是法律的靈魂，效率是法律所追求的價值之一。效率是在保證公平基礎上的效率，只有公平才能帶來普遍、持久的效率。同時，只有不斷提高效率，才能使公平得到保障。一些地方制定的網約車實施細則更多地沿襲了北上廣深等超大城市對網約車的限制做法。北上廣深等超大城市，特別是京滬在道路交通、環境保護、人口資源方面承受巨大壓力，這些城市對網約車採取的限制規定有其合理之處，而其他一些二三線城市，甚至三四線城市在制定網約車實施細則時也都對當地網約車司機戶籍、年齡、學歷、車齡、車型、車牌、排量等作出了相應規定。正如馬雲曾在阿里巴巴的一次技術論壇上所言，“有時候，打敗你的不是技術，可能只是一份文件”。從各地出臺網約車實施細則看，顯然並沒有充分考慮網約車的分享經濟特性，這種過多的限制措施事實上與我國當前正在推進的一些改革完全相悖。

近年來我國正在推動的戶籍制度改革，就是要打破戶籍對於人的工作和生活產生的諸多限制，推動人力資源的自由流動。網約車實施細則對於網約車司機的戶籍條件限制，顯然不利於人力資源的合理使用，同時也排斥農村符合條件的人口向城市流動。對於車輛的諸多限制往往是以安全的名義，排斥一些私家車進入網約車市場，這與網約車作為分享經濟產物的初衷漸行漸遠，一些社會閒置資源依然閒置而沒有被利用。一些實施細則要求網約車平臺公司在市、縣設立具有法人資格的企業，試想這樣以來網約車平臺公司就應當在市、縣取得設立具有企業法人資格的企業的行政許可，不經許可不能運營，無形中讓網約車平臺公司增加很大負擔和成本，這些限制規定只能讓一些平臺公司望而卻步。網約車實行屬地管理，原本是要給予基層監管更多的空間，讓市場主體獲得更多的准入便利，但是由於基層管理的良莠不齊，屬地管理可能會演化為“最後一公里”的行政梗阻。因此，從一些地方實施細則來看，雖然是附條件地給了網約車發展的合法身份，但是這些附加條件對於網約車這種新生事物而言很難說是公平的，最終結果可能就是限制或者排斥網約車發展。這些實施細則沒有考慮到網約車與分享經濟的相容性，沒有考慮公平與效率的不可分離性，沒有考慮到在這種偏嚴的准入審查、數量限制、運價限制下，並不能調動網約車司機、平臺公司、社會公眾的積極性，不能充分發揮市場在社會資源配置中的決定性作用，造成大量社會資源閒置。這種監管仍然沿襲傳統的監管思路，並沒有體現政府與平臺公司的合作監管，那些原本可以由平臺公司通過技術創新和商業探索等手段加以解決的諸如網約車安全、駕駛員資質、車輛違章、保險等問題，都由政府進行直接監管，只能讓監管效率低下，更可能由於有的基層監管中的梗阻導致網約車這種新興業態“胎死腹中”。由於網約車發展中面對的一些地方不公平監管政策，必然會冒出更多的“黑車”來替代網約車，開“黑車”也可能是網約車司機退出平臺公司後的最簡單的選擇。市民出行原本存在的“打車難”、“打車貴”問題可能仍將繼續存在，一些原本可以選擇網約車出行的市民不得不去選擇已經被市場淘汰的無序和混亂的“黑車”。出現這樣的結局，應該不會是地方網約車監管者在制定實施細則時所追求的價值目標。

（三）安全與效率

網約車屬於新生事物，對傳統的利益格局、用工方式、監管機制、法律關係產生了重大影響和衝擊，網約車用車方式比傳統出租汽車用車方式在法律關係上表現出更多的複雜性、模糊性、爭議性。現有的法律規範在網約車時代已經顯得滯後，現有的法律秩序不斷遭到衝擊，新的法律秩序尚在形成之中。在這種情況下，一旦發生糾紛，乘客、網約車、平臺公司甚至其他參與主體都將面臨很大的法律風險。對於監管部門而言，也將面臨艱難的執法難題。而爭議一旦進入司法程序，對於司法機關依法裁判也將產生壓力。因此，為防範網約車運用中的各種風險，在網約車新政及實施細則制定過程中，安全與效率等問題始終是重要議題，也是社會公眾普遍關心的問題。網約車新政及實施細則在保障網約車安全方面作出諸多硬性規定，這些規定在實施中必將對效率產生影響。

1.安全與效率的辯證統一關係

安全和效率作為重要的法律價值，在本質上並不衝突，甚至相互之間能夠互相促進。法律具有保障社會安全、維護社會穩定的工具性價值，安全是法律的基本價值目標。“公平和效率的矛盾與安全和效率的矛盾完全一致，但是安全和效率在社會結構中具有明顯的區別，在一個組織良好的社會，安全屬於必需品，而效率屬於優先品，當安全必需品遇到效率優先品之時，應該遵循必需品大於優先品的準則。”安全往往是立法追求的首要價值目標，安全優先與法的穩定性、安定性、規範性密切關聯。事實上，任何社會公平正義、效率、自由等價值目標的實現，都必須依賴於安全價值的保障。法的安全價值是效率價值的必要條件，社會安全是現代社會良性運行的基本標準。對於網約車監管效率而言，要提高監管效率，首先應當滿足網約車安全運營的必要條件。網約車運營中存在的安全風險，比如違法犯罪、社會穩定、交通安全、信息安全、責任分擔等，都會讓地方政府在制定網約車監管細則時利用自由立法權層層加碼，圍繞車型、車齡、司機准入背景審查等方面作出嚴格規定。網約車監管中追求法的安全價值，這本無可厚非，這也是對乘客安全法律保障的體現。沒有網約車的安全運營，就不可能有法的其他價值實現。特別是在安全與效率出現價值衝突時，如果一味地追求效率，而置安全於不顧，則社會安全秩序難以維護。當然，安全並非免費產品，法的安全價值實現也需要投入很大社會成本。特別是人類社會進入21世紀以來，人口膨脹、資源稀缺、環境汙染，已經把最大限度地提高資源利用效率的問題擺在人們面前。因此，在網約車監管中要防止把法的安全價值與效率價值對立起來，安全優先並非不要效率。特別是在我國經濟快速發展、社會快速轉型時期，此時原本就是一個動態調整時期，效率對於推動經濟社會發展尤為關鍵，如果過分追求法的安全價值目標，不關注法的效率價值，必然會影響經濟社會發展。

2.強調安全的網約車實施細則的價值取向

地方政府及監管部門制定的網約車實施細則，以安全的名義對當地網約車司機戶籍、年齡、學歷、車齡、車型、車牌、排量等都作出了相應規定。比如，成都市交通運輸委員會等7個部門制定的《成都市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則（暫行）》第9條規定，擬從事網約車經營的車輛應當符合以下條件：具有本市號牌，使用性質登記為“預約出租客運”的7座及以下乘用車；車輛排氣量不小於1.6L或1.4T，鼓勵使用新能源汽車；安裝具有行駛記錄功能的車輛衛星定位裝置、應急報警裝置，鼓勵使用國產的衛星導航定位系統；按政府監管平臺接入技術要求，將車輛衛星定位裝置相關數據直接接入政府監管平臺，實現數據實時共享；車身不得噴塗、安裝巡遊出租汽車專用圖案、標識；車輛技術性能符合運營安全相關標準要求。關於網約車司機的准入條件，該細則第11條規定，從事網約車服務的駕駛員應當符合以下條件：具有成都市戶籍或者成都市居住證；取得相應準駕車型的機動車駕駛證並具有3年以上駕駛經歷；無交通肇事犯罪、危險駕駛犯罪記錄，無吸毒記錄，無飲酒後駕駛記錄，最近連續3個記分週期內沒有記滿12分記錄；無暴力犯罪記錄；最近5年內在我市沒有被吊銷巡遊車從業資格記錄，最近5年內在我市沒有被查處從事仿冒巡遊車營運及其他非法客運經營的記錄；身體健康；法律、法規、規章規定的其他條件。在上述成都市的網約車實施細則中，多個條款的規定是為了保障網約車的運營安全，維護乘客的安全利益。

成都市的網約車實施細則僅是中國眾多地方政府制定網約車細則的一個範例，目前各地制定網約車實施細則雖然具體內容各有不同，但是各地的監管思路基本相似，其中影響較大的是有車牌、戶籍、車輛等3個方面限制。一些地方實施細則對於網約車的許可條件及實施許可的程序非但沒有簡化流程，卻不斷層層加碼。比如，按照實施細則規定，網約車要在城市獲得行政許可，需先註冊分公司，並憑營業執照、法人身份證、線上能力認定函和公章等原件挨個遞送。有的地方從省、市、縣都層層制定實施細則，准入條件一個比一個嚴格。“例如在河南南陽市，除市區外，下轄的10個縣級單位又發佈了自己的細則，只允許本縣車輛本地運營，還提出了比市區更高的車型要求，而網約車平臺在南陽一市就需申請11個許可。”由於網約車實施細則實行車輛、人員嚴格限制，過度地強調安全的價值取向，雖然規範了網約車運營，保障了運營安全和乘客的出行安全，但是在實施過程中卻導致網約車平臺公司的設立門檻過高，行政干預色彩濃厚，增加了網約車平臺公司設立的難度，影響了網約車平臺公司的運營效率，在一定程度上抑制了網約車這種新型業態發展的活力，阻礙了分享經濟的發展。

3.尋求網約車安全與效率之間的平衡點

追求網約車安全並不意味著要放棄效率，在制定地方網約車實施細則時尤其應該注意。在網約車監管中安全與效率的法律價值是辯證統一關係。安全與效率的法律價值經常會發生衝突：強調效率就必然要求儘量簡化網約車平臺公司辦理手續和流程，減少不必要的限制措施；強調安全則必然要求網約車准入以及運營必須在法律許可的範圍內進行，網約車運營只有在法律允許的範圍內才能得到法律的保護。同時，安全與效率又是統一的：在網約車運營中，網約車運營安全具有更高的價值，追求效率應當服從於網約車安全的要求，也只有網約車安全得到法律保障的前提下，追求效率才能成為現實，離開了網約車安全去追求效率只是空談。也應當注意到，網約車監管中的過度安全措施，結果或者因為成本過高而難以持久，或者因為強行維持而消耗活力。因此，在網約車監管中應當注意運用法治思維和法治方式，在安全與效率中尋求平衡，在意見分歧之中取得最大公約數。過度強調安全的價值取向，會導致安全與效率之間產生激烈衝突，所以網約車實施細則注重安全的同時也應當關注效率，通過放寬網約車平臺公司以及網約車司機的准入條件，在保障安全的同時給平臺公司一定的自治空間。因此，目前的監管模式和策略選擇，僅僅當作一個“過渡性”的權宜之計，未來的網約車改革2.0版本，應當將監管模式的優化作為核心的政策議題。在立法理念上以放鬆對網約車管制來適應市場的需求，更加尊重網約車平臺公司自治權利和自律要求，大幅度削弱行政權對網約車市場的干預，更加尊重市場在資源配置中的決定性作用。

三、網約車監管中的法律價值衝突的成因

網約車監管中出現的法律價值衝突是我國互聯網時代和新科學技術運用背景下出現的一種必然現象。這些法律價值衝突的成因是多方面的，既與法律本質特徵有關，也與我國現階段國情和發展階段密切相關。客觀分析網約車監管中的法律價值衝突成因，才能有針對性解決網約車監管中的法律價值衝突問題。

（一）人類認識能力的侷限性是主要原因

網約車是新生事物，人們對網約車認識和適應需要時間。特別是作為監管部門面對網約車這種新生事物，首先想到的是從與網約車相似或者相同的業態中為監管尋找依據。由於人對事物的認識總是由淺及深、由表及裡，讓監管者一開始就能超前發現網約車運營規律和監管規律是非常困難的。社會對新生事物也有一個逐步適應的過程。因此，“社會適應中，除了民眾觀念、社會輿論，監管者也需要相當的時間接受、瞭解、熟悉新事物，對新情況進行調研，通過立法和決策程序有效平衡和控制社會各種力量和意見的博弈。”各地政府及其監管部門制定的網約車實施細則對於網約車的監管，特別是作為出租汽車進行監管，這正是監管者對網約車新生事物的階段性認識的一種體現。正是基於這種階段性認識，地方網約車實施細則制定的監管措施不可避免地具有階段性特徵，網約車監管的法律衝突不可避免甚至非常劇烈。相信隨著網約車發展和人們對網約車認識的不斷深化，網約車監管措施會更趨於理性，這樣也就不斷調試和弱化網約車監管中的法律價值衝突。

（二）利益多元和價值多元是直接原因

改革開放以來，隨著經濟社會快速發展，社會利益格局日益多元化和複雜化。特別是在網約車這種新興業態中，國家、網約車平臺公司、網約車司機、傳統出租汽車公司、傳統出租汽車司機、監管部門、乘客等，各自呈現出複雜的價值主張。從國家層面來看，既要積極擁抱現代科技、推動大眾創業、萬眾創新、推動“放管服”改革，又要保持社會安全穩定，因此國家對網約車規則的價值訴求以追求安全、秩序為主。從網約車平臺公司層面來看，作為網約車發展中的直接參與者和實施者，平臺公司對網約車規則的價值訴求以追求自由、公平為主。從網約車司機層面來看，作為新興業態的參與者和從業者，對網約車監管規則的價值以追求自由、公平為主。從乘客層面來看，作為網約車監管規則不可或缺的主體和網約車服務的接受者，乘客對網約車監管規則的訴求以安全、效率為主。從傳統出租車公司和出租車司機層面來看，網約車新興業態的出現顯然是競爭者，傳統出租車公司和司機對網約車監管規則的訴求是秩序、公平。從監管部門層面來看，其對於網約車新生事物的出現有些措手不及，監管者對網約車監管規則的訴求是秩序、安全以及監管效率。這些價值主張最終都會在網約車實施細則中以權利、義務與責任的形式體現在一些具體條款之中，並且每個價值主體都會基於自己的標準對網約車監管規則進行價值評價，價值主體的價值需求滿足程度越低，法律價值衝突就會更加明顯，這將會影響網約車實施細則的有效實施。

（三）網約車與傳統出租汽車行業的衝突是根本

傳統出租汽車行業供需矛盾突出，我國大中型城市普遍面臨著打車難問題。由於出租汽車運營必須取得特許經營許可，事實上出租車市場一直處於封閉狀態，實行嚴格的數量限制。出租汽車經營許可證即牌照持有者，有出租汽車公司也有個體牌照所有者。由於出租車數量有限，出租車牌照的價格基本上是奇貨可居。隨著網約車不斷進軍出租汽車市場，傳統出租汽車牌照的價格會因為受到網約車平臺影響而大幅縮水。這顯然是牌照持有者所不願意看到的結果，由此引發的網約車平臺與傳統出租汽車公司的激烈對抗和爭議在所難免。對於傳統出租汽車司機來說，隨著網約車切走部分市場份額，出租汽車司機在“份子錢”居高不下、工作時間長、強度大的諸多壓力下，必然產生對網約車平臺和網約車司機的對抗和衝突。任何傳統行業都要逐步與新興產業融合，在傳統出租汽車市場與網約車新興業態交鋒之時，也是我國傳統出租車行業轉型之際，這些因素相互疊加都會加劇網約車監管中的法律價值衝突。

四、網約車監管中法律價值衝突的協調整合

網約車監管中的法律價值衝突是社會發展、科技發展以及人的發展的必然結果，對此種法律價值衝突的協調整合是網約車健康持續發展的主要動力。因此，妥善整合網約車監管中的法律價值衝突，是立法、執法和司法等法治實施中每一個環節都應當高度重視加以完成的任務。

（一）以人為本

網約車在中國迅猛興起發展，關鍵在於其契合了共享經濟的發展趨勢以及以人為本的人文關懷。在網約車監管中，法律價值衝突是各主體的價值評價標準的衝突，表現在不同權利主體之間的權利衝突。黨的十九大作出的一個重大政治判斷是：我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。在網約車監管中出現的權利衝突正是新時代我國社會主要矛盾已經轉化的反映，具體體現在，隨著人們生活水平顯著提高，廣大市民的出行需求呈現多樣化多層次多方面的特點，不僅要求能及時滿足基本出行需求，更要求能夠提供安全、快捷、可供選擇的多樣化出行方案。我國社會主要矛盾的變化是關係全局的歷史性變化，對包括改善民生領域在內的黨和國家工作提出了許多新要求。反映在公共交通管理中，如果只講一種或者少數幾種公共交通出行方式，顯然已經不能真實地反映人民群眾變化了的出行需求。發展城市道路交通，為市民提供多樣化的出行服務，及時滿足市民的出行需求，這屬於重要的民生領域。堅持在發展中保障和改善民生，讓改革發展成果更多更公平地惠及全體人民，必然要把網約車監管與滿足市民出行需求、保障市民生命財產安全、解決道路擁堵等涉及民生事項放在更加突出位置來統籌謀劃。這就要求在平衡各價值主體間的權利衝突時，網約車監管要立足於服務和滿足最廣大市民的出行需求，體現最廣大市民的出行意願。優質高效地滿足市民的出行需求是制定網約車實施細則的出發點和落腳點，也是檢驗監管效果的重要標準。新時代制定網約車監管政策應當滿足人民群眾日益增長的民主、法治、公平、正義、安全、環保等美好生活需要，讓監管政策真正能夠適應我國社會主要矛盾的變化要求。

（二）尊重規律

規律是事物發展進程中所固有的、本質的、必然的、穩定的聯繫，是事物發展的必然趨勢。習近平總書記指出：“要透過現象看本質，從零亂的現象中發現事物內部存在的必然聯繫，從客觀事物存在和發展的規律出發，在實踐中按照客觀規律辦事。”任何新生事物的成長都是有規律可循的，只要善於透過現象看本質，那麼就能發現新生事物的成長規律。網約車作為新生事物的發展也遵循著事物發展的質量互變規律、否定之否定規律、對立統一規律等基本規律。世界上最早出現的網約車是2009年由美國優步倡導發起具有顛覆性的商業運營模式，經過短短几年時間發展，到2016年，優步運營範圍已遍佈全球300多個城市、60多個國家和地區，通過多輪融資，優步的估值目前高達650億美元，成為全球最大的獨角獸公司。中國本土的網約車平臺“滴滴出行”自2012年誕生以來，經過短短几年時間發展，目前滴滴在中國400餘座城市為超千萬車主提供出租車、專車、快車、順風車、企業版、公交、代駕、試駕和租車等全方位的乘客出行需求。鑑於網約車發展已經具有的市場規模和出行影響，這些量變最終促成2016年7月28日國務院辦公廳《國務院辦公廳關於深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》和交通運輸部等7部委《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》兩個文件的出臺，在國家層面認可了網約車的合法地位，這是全球第一個也是目前唯一一個國家層面的網約車規範。網約車作為一種新興業態，其發展極為迅猛，說明網約車存在必然有其合理之處，體現了事物發展的基本規律，作為監管者對新興業態要保持開放、包容、科學態度，並儘可能地去發現網約車存在發展的內在規律，找到一條符合網約車發展規律的監管之路。在網約車監管中出現的法律價值衝突，反映了傳統業態法律價值與新興業態法律價值之間的衝突，其中有的法律價值與網約車發展規律相符，有的法律價值與網約車發展規律相悖。作為監管者就需要在衝突的法律價值中去平衡取捨，選擇符合網約車發展規律的法律價值，抑制與其發展規律相悖的法律價值，將諸多法律價值整合在網約車監管之中，從而保障網約車健康持續發展。

（三）法治監管

網約車作為一種新興業態，法治監管原則不僅要求網約車的存在需要有合法身份，也要求網約車的監管遵循相應規則。目前我國是世界上第一個承認網約車合法身份的國家，這體現了大國自信和責任擔當。作為監管者必須用法治思維和法治方式解決網約車監管中的法律價值衝突，更好地發揮市場資源配置的調節和政府的監管作用。“深化依法治國實踐，必須把良法善治的要求貫徹到法治建設的全過程和各方面，充分釋放社會主義法治的優越性，讓法治成為國家核心競爭力。”在網約車治理領域深化依法治國實踐，必須把良法善治的要求貫徹到網約車治理的全過程和各方面。

制定良法是推動網約車善治的前提，必須推進科學立法、民主立法、依法立法，切實提高立法質量，堅決克服網約車立法部門化、地方化傾向。當前一些地方的網約車管理細則在網約車司機、車輛、平臺公司等准入條件上設置了比較嚴苛的許可條件，有的管理細則甚至直接與上位法相沖突。這些管理細則雖然滿足了秩序、安全等價值需求，卻遏制了自由、公平等價值需求。這也反映出一些地方政府違反了職權法定原則，涉嫌利用行政權力對市場不合法、不合理的干預，涉嫌濫用行政權力排除限制競爭，涉嫌違反公平競爭審查制度，違背了市場發展規律。因此，應當按照《立法法》的有關規定，適時對地方網約車管理細則進行備案審查，以期推動制定網約車良法。

加強監管執法是網約車善治的關鍵環節和重要基礎，要加快法治政府建設，在網約車監管中做到嚴格規範公正文明執法，堅決杜絕運動式執法、選擇性執法、粗放式執法、釣魚執法、暴力執法等現象，有效解決不執法、亂執法、寬鬆執法等問題。在涉網約車案件審理中，人民法院要嚴格司法審查標準，監督網約車監管機關依法行使職權，同時又要積極鼓勵行業改革，推動傳統行業轉型升級，協調推進網約車行業健康發展。

（四）包容審慎

近年來，網約車之所以能夠在全球範圍得到迅猛發展，就在於它創造了一種“點對點”的互聯網約車服務模式，通過網約車平臺對供給與需求進行匹配，推動共享經濟發展。網約車是當代信息技術革命的必然產物，互聯網信息技術普及運用讓大量有閒暇時間和車輛的私家車主與不斷增長且傳統出租車一時難以滿足出行需求的乘客，通過網約車平臺實現“點對點”聯繫。網約車與傳統出租車之間的同一性和鬥爭性是辯證統一、不可分割的，只講網約車與傳統出租車的同一不講對立，或者只講網約車與傳統出租車的對立不講同一，都是錯誤的。網約車與傳統出租車之間的同一和對立，推動了雙方相互利用、相互促進，從而推動共同發展。網約車新興業態的出現，對傳統出租車行業改革具有重大推動作用，對改進傳統出租車的服務模式和提升服務質量也有很好的借鑑意義。

網約車在嚴格管制的傳統交通行業異軍突起，這種新興分享經濟模式顯然是傳統管制經濟的思維難以有效應對的。對於網約車新型業態，作為監管者要善於打破行政管制的慣性思維和路徑依賴，善於運用創新思維應對新產生的問題。對於監管者而言，面對網約車市場的奇妙變化，最好的辦法是堅守職權法定原則，實行市場準入負面清單制度，讓“市場的歸市場”，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，維護公平競爭的市場環境。監管者對於新興業態，在還未看清楚、弄明白之前，除非必須事先設定原則性的監管框架外，一般情況下要觀察一段時間，給新興業態提供一個相對寬鬆的成長環境，切忌採取“一刀切”的行政管制措施。否則，這些新興業態在行政管制的慣性思維和強勢打壓下，極有可能“胎死腹中”。確需採取管制措施的，也要符合比例原則和程序正義原則要求，降低監管成本，提高監管效果。

各環節應配置相應的程序以更好地發揮監管權的作用：在立法中配置民主參與程序，充分聽取社會公眾對網約車實施細則的意見，提高網約車實施細則的質量，從源頭上避免網約車監管中出現激烈的法律價值衝突；在執法中配置依法監管的行政程序，明確監管權的權力邊界和監管程序，以期規範、控制行政權力，讓監管權在法治軌道上運行；在司法中配置依法維權的司法程序，當各價值主體之間因法律價值衝突尋求權利救濟時，為行政相對人提供司法救濟程序，通過司法救濟程序讓監管中已經失衡的法律價值得以矯正。

五、涉網約車監管案件的審理思路與裁判方法

從世界範圍看，以優步為代表的網約車模式在全球範圍內掀起一場商業風暴同時，也伴隨著諸多網約車糾紛及司法案件，法律問題和爭議不斷。從這些司法案件的裁判結果，大致可以管窺一些國家對網約車的司法政策和監管之道。特別是對涉優步全球司法裁判典型案例研究，對於我國依法穩妥審理好涉網約車監管案件具有啟示意義。

（一）其他國家關於涉優步案件司法實踐

從世界範圍內一些主要國家和地區關於涉優步案件情況看，數量最多、規模最大的爭議類型是准入類案件，主要集中在合法性認定和准入壁壘方面，民事、刑事甚至交通事故方面的案例則相對比較少。通過比較研究，總體上而言，英美法系國家與大陸法系國家對於涉優步案件處理呈現出截然不同的結果。在美國、英國、加拿大、澳大利亞等英美法系國家，法院對於優步這類網約車模式保持相對寬容態度，在准入方面作出對優步公司相對有利的判決，優步在這些國家市場準入方面進展就比較順利，甚至獲得合法身份。在美國，優步訴訟案件大部分是由優步司機、出租車公司和優步用戶作為原告提起的訴訟，案件類型涵蓋集體訴訟、僱傭關係、背景核查、乘客安全等，主要涉及合法性糾紛、僱傭關係糾紛、仲裁條款糾紛、小費賠償糾紛、殘疾人歧視糾紛等問題。在賓夕法尼亞州Checker出租車公司訴優步案，伊利諾伊州Yellow Group訴優步案、Manzo訴優步案，得克薩斯州Greater Houston Transportation.訴優步案，以及康涅狄格州Greenwich Taxi Inc.訴優步案等有關優步合法性運營、市場準入案件中，州法院並未對優步在該州的運營合法性作出結論性認定，但是以私人不能援引州或地方法規要求法院對於某種經營行為作出違法性判決為由，駁回了原告的訴訟。上述判例均對優步准入相對有利。在英國倫敦交通局訴優步案中，法院最終判決優步沒有違反出租車計價器的禁止使用條款，這一判決明確地把優步和倫敦出租車運營商區分開來，對於優步這類網約車在英國的發展提供了明確的法律支持。

在法國、德國、西班牙等大陸法系國家，法院對優步這類網約車模式態度較為嚴格，在准入方面作出對優步公司相對不利的判決，優步在這些國家發展阻力很大，甚至被迫退出國內市場。在法國，出租車公司、出租車行業協會訴優步商業欺詐罪案件中，優步網約車中的快車優步（UberPop）被判處商業欺詐罪，而快車優步起訴法國交通法L.3124-13條違反憲法優先性案件，也被憲法委員會駁回。在德國，柏林、漢堡和法蘭克福等地行政法院在審理涉優步行政案件中則禁止快車優步和高端車優步。在法蘭克福普通法院審理的訴快車優步不正當競爭民事案件中，法蘭克福州法院和州高等法院認為，通過快車優步實施的客運行為與其他出租車客運行為構成競爭關係，快車優步的客運行為因未取得德國《旅客運輸法》客運許可且不合理低價，構成不正當競爭。並且，州法院認為，優步的不正當競爭行為遍及全國且存在重複之風險，因而在全德範圍內禁止優步公司及私家車司機使用快車優步。優步公司提出上訴，州高等法院作出維持原判決的裁定，並重審在全德境內禁止快車優步。上述判決作出後，2015年5月，人民優步退出德國市場。在歐盟層面，一家總部位於巴塞羅那的獨立出租車司機協會（Elite Taxi），以優步在巴塞羅那運營低成本的人民優步服務，卻不具備適當的出租車行業牌照和當地政府的授權為由，一直尋求讓優步接受處罰，並向歐洲法院提起訴訟。2017年12月20日，歐洲法院作出裁決認為，優步並非數字服務公司，而是一家提供運輸服務的出租車公司，按照歐盟現有法律，應由成員國根據歐盟制定的常規條款，給出相應管理細則。歐洲法院的上述裁決意味著，優步現在面臨最多28個成員國的監管。從其他國家關於優步司法案件的裁判看，“司法系統對此類案件的態度與各個國家相應的經濟發展、法治環境、消費者接受程度和傳統出租車行業力量等因素息息相關，是各種因素的集中體現”。因此，司法系統對於以優步為代表的網約車合法性認定和市場準入極為審慎，態度也比較曖昧模糊，一般不輕易認為其合法，也不輕易認定其違法，為優步在這些國家的存在留下空間。

（二）中國關於涉網約車監管案件司法實踐

網約車運營模式在中國產生之後，也伴隨著爭議和紛爭，涉網約車監管案件也時有出現。從有關法院對涉網約車監管案件裁判看，法院在裁判時極為審慎，注意在涉網約車監管的諸多利益關係中尋求平衡。目前全國已經判決生效的涉網約車監管案件，主要包括陳某不服濟南市城市公共客運管理服務中心客運管理行政處罰案（以下簡稱濟南網約車案）、蔡某不服廣州市交通委員會、廣州市人民政府行政處罰及複議糾紛案（以下簡稱廣州網約車案）、張某某不服北京市交通執法總隊交通行政處罰案（以下簡稱北京網約車案）、張某某不服蘭州市城市交通運輸管理處、蘭州市交通委員會交通行政處罰、行政複議案（以下簡稱蘭州網約車案），通過這四起涉網約車監管案件裁判可以分析當前法院審理涉網約車監管案件的審判思路和裁判標準。對這四起案件，有以下幾個方面需要關注。

1.案件起因

除蘭州網約車案客運行為發生在2016年10月26日，即在2016年7月28日國務院辦公廳頒佈的《關於深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》、交通運輸部等7部門發佈的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》之後，在該暫行辦法於同年11月1日施行之前外，濟南網約車案客運行為發生在2015年1月7日，廣州網約車案客運行為發生在2016年4月17日，北京網約車案客運行為發生在2016年5月20日。上述四起案件，均是乘客通過網絡召車軟件與司機取得聯繫，在車輛運營中被交通監管部門查獲處罰的，其中濟南網約車案乘客通過網絡召車軟件與司機聯繫、北京網約車案乘客通過易到手機軟件與司機聯繫，廣州、蘭州網約車案乘客均是通過滴滴打車軟件與司機聯繫。

2.行政處罰

在濟南網約車案中，濟南客運管理中心認為陳某未取得出租汽車客運資格證，以其非法經營客運出租汽車，違反《山東省道路運輸條例》第69條第2款之規定為由，責令停止違法行為，處二萬元罰款並沒收非法所得。在廣州網約車案中，廣州市交通委員會認定蔡某未取得道路客運經營許可，擅自從事道路客運經營，違反《中華人民共和國道路運輸條例》第10條、《道路旅客運輸及客運站管理規定》第12條之規定，依據《中華人民共和國道路運輸條例》第64條、《道路旅客運輸及客運站管理規定》第84條第（一）項之規定，決定給予蔡某責令停止經營，處3萬元罰款的行政處罰。在北京網約車案中，北京市交通執法總隊認為張某某構成未取得出租汽車經營許可擅自從事出租汽車經營，此行為違反《無照經營查處取締辦法》第4條第1款第1項的規定，根據《無照經營查處取締辦法》第14條的規定，給予罰款9000元處罰。在蘭州網約車案中，蘭州市城市交通運輸管理處執法人員查明司乘雙方互不認識，且原告沒有依法領取《道路運輸證》，以盈利為目的搭載乘客，違反《中華人民共和國道路運輸條例》的規定，涉嫌非法營運，依據《中華人民共和國道路運輸條例》第33條、第62條，交通運輸部《出租汽車經營服務管理規定》第47條規定，決定給予張某某罰款20000元的行政處罰。

3.司法審查

在這四起案件中，四地各級法院在對行為性質、法律適用、判決結果等問題的審查中的意見和結論大致如下：

（三）涉網約車監管行政案件裁判標準的理解和把握

網約車是近年來城市客運領域中出現的一種新的服務業態，是基於資源共享理念，以互聯網技術為依託，通過整合私有小汽車資源和公眾出行需求，使用符合條件的車輛和駕駛員，為公眾提供非巡遊的預約汽車服務，實現兩者快速有效匹配的一種新型共享經濟模式。網絡平臺運營商、乘客以及私有小汽車業主或者駕駛員是這一新型共享經濟模式的三個基本主體要素。相較傳統的巡遊出租汽車經營模式，網約車無疑是一種全新的出租汽車服務模式，必然對現行的城市客運出租汽車市場產生各種積極或者消極的影響。人民法院在審理涉網約車監管案件中應當在各種法律價值衝突關係中尋求最佳平衡。

1.堅持鼓勵改革創新與法治監管並重，為網約車健康發展營造良好法治環境

網約車作為社會發展中的新生事物，在為人民群眾出行提供便利、滿足人民群眾多元化出行需求方面具有積極作用。黨的的十九大作出了我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾等重大判斷，解決好城市公共交通發展的不平衡不充分問題，與滿足市民百姓對美好生活的需要密切相關。在網約車監管中，必須正確把握我國社會主要矛盾的變化，不斷滿足廣大市民多元化優質出行需求，需要政府在監管中持包容審慎的態度，以免扼殺新生事物。同時，對於新興事物的包容，並不必然導致其天然的具有合法地位，其合法地位的取得，仍需各地政府根據實際情況，結合當地人口、交通、市政等多方面因素，在不與上位法衝突的前提下因地制宜制定相應的行政法律規範予以規範、調整，讓網約車與傳統巡遊出租汽車都應受到有效的監管，確保在法律框架內依法有序發展。

2.嚴格司法審查標準，依法公正高效地審理涉網約車監管行政案件

要不斷拓寬涉網約車監管案件的受案範圍，依法受理涉網約車行政強制、行政處罰、行政許可、行政複議、行政壟斷、行政協議等案件。對於2016年11月1日交通運輸部等7部門發佈的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》施行之後各地交通監管部門針對網約車作出行政行為引發的行政案件，人民法院要結合《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》以及各地政府制定的實施細則的相關規定進行合法性審查。對於《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》施行之前網約車監管部門作出行政行為引發的行政案件，人民法院應準確把握法律精神，作出符合法律原則和相關規定，又符合社會公眾認知的裁判意見。在審理中，行政處罰應當以事實為依據，準確釐清網約車平臺公司和司機的法律責任，法律責任與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當，應當遵循比例原則。監管部門在對網約車違法運營進行處罰時，應當儘可能將對當事人的不利影響控制在最小範圍和限度內，以達到實現監管目標與保護新生事物之間的平衡。對於行政處罰明顯不當的，人民法院應當判決撤銷或者變更。

3.加強對涉網約車規範文件的合法性審查，促進網約車監管實現良法善治

黨的十九大報告指出：“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治。”因此，良法是保障網約車善治的前提和基礎。只有依據反映客觀規律、體現人民意志、解決實際問題的良法治理網約車，才能實現網約車善治。當事人在對行政行為提起訴訟的同時一併要求對涉及網約車管理的規範性文件進行審查的，人民法院應當依法審查規範性文件的合法性。人民法院在對規範性文件進行審查時，要依據《立法法》、《行政許可法》、《行政處罰法》等的相關規定，從職責權限、制定內容、制定程序等方面對規範性文件合法性進行審查。人民法院經審查，認為相關規範性文件不合法的，不作為認定行政行為合法的依據，並應當向制定機關提出處理建議，並可以抄送制定機關的同級人民政府或者上一級行政機關。