本部《东邪西毒》，介绍为政府实现提供资金和公共产品职能的各路武林高手，以及他们的主要武功。这些武林高手，除了财政部门之外，主要有土地部门、平台公司和发改部门，当然还有PPP项目中的社会资本方。

第六章 PPP中的国土——亦正亦邪黄药师

在城投平台跃上政府融资舞台而掀起大比武之前，国土部门一直是除财政部门之外的提供资金和公共产品的武林第一高手。伴随着土地开发的是房地产业高歌猛进和房价一路飙升，与居住条件改善和开发区蓬勃发展一起的，是批评之声不绝于耳。这一产业，一直给武林以“亦正亦邪”的感觉。

即使是前PPP时代中城投平台大显身手之时，土地在很大程度上依旧是政府融资进而经营城市的核心客体，是政府融资项目的主要收入和还款来源。系统了解我国现行土地管理制度，是开展政府融资项目的前提条件，也是开展相关类型PPP项目的必然要求。

【要点提示】

第一节 土地管理的基本制度

一、所有制形式

二、土地用途

三、土地征用

四、国有土地有偿使用的形式

【热点】划拨利弊

【热点】土地装入

第二节 土改新政——集体土地入市

【热点】房市影响

第三节 土储新政——土地储备和资金财务管理办法

第四节 从城镇化到产城融合和小镇

一、城镇化

二、产城融合

三、特色小镇

[注] 到本文发稿前，2018年3月，根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，将国土资源部的职责整合，组建中华人民共和国自然资源部；将国土资源部的监督防止地下水污染职责整合，组建中华人民共和国生态环境部；将国土资源部有关农业投资项目管理职责整合，组建中华人民共和国农业农村部；将国土资源部的地质灾害防治相关职责整合，组建中华人民共和国应急管理部；将国土资源部的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合，组建中华人民共和国国家林业和草原局，由中华人民共和国自然资源部管理，不再保留国土资源部。

第一节 土地管理的基本制度

一、 所有制形式

目前我国存在两种土地所有制形式，即土地的国家所有制和土地的农村集体所有制。《中华人民共和国土地管理法(2004年修订版)》第二条，中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。 第八条，城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

二、 土地用途

《中华人民共和国土地管理法(2004年修订版)》第四条 国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；

建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；

未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

三、 土地征用

《中华人民共和国土地管理法(2004年修订版)》第二条，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。第四十四条，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

四、 国有土地有偿使用的形式

1.国有土地使用权出让。

2.国有土地使用权出租。

3.国有土地使用权作价入股。

4.国有土地使用权划拨。

下列几种建设用地的土地使用权，确属必须的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：⑴国家机关用地和军事用地。 ⑵城市基础设施用地和公益事业用地。 ⑶国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地。⑷法律、法规规定的其他特殊用地。在这里需要说明，对国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，可以划拨方式提供土地使用权。但是对于以营利为目的，非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目的，应当以有偿使用方式提供土地使用权。

【热点】划拨利弊

有可能是出于节约资金投入的考虑，很多社会资本投资人非常希望能够获批划拨土地，但是划拨土地存在较多严重缺点：①可抵押性不好，抵押价值和接受度都不好，②审批手续严格，使用者付费项目一般较难获批，③即使获批，也需要漫长的审批时间。在确实需要用地的情况下，实际可以采取让平台公司摘地入股，让地方政府收回土地出让收入弥补之前注资的办法，不过代价是社会资本让渡了一些股份咯。

【热点】土地装入

需要补充的是，此前网上给出了一些向平台公司注入土地的方法，除了前期土地成本仍然未能得到覆盖以外，主要还有各种税费成本比较高的弊端。所以实际上如果不是要进一步利用该地块，单纯为了充实规模，而将非公益性土地注入平台公司，无论是通过划拨还是交易方式，虽然其做法本身未必违规，但其性价比是比较低的。

另外有很多朋友，探讨和咨询如何低价、定价、溢价分成等方式取得商业和住宅用地，并装入平台公司。七公诚恳地建议，不要在考虑这个问题了，抛开武林正义的道德判断标准不谈，商业和住宅用地采取招拍挂的方式已经20多年了，各种漏洞空子已经被堵得差不多了，即使有这种办法，也不具有可复制性。

第二节 土改新政——集体土地入市

2017年8月21日，国土资源部和住建部联合发布了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》的通知(国土资发[2017]100号文)，文件的意义和作用，在文件开篇表述的十分清晰：“利用集体建设用地建设租赁住房，可以增加租赁住房供应，缓解住房供需矛盾，有助于构建购租并举的住房体系，建立健全房地产平稳健康发展长效机制；有助于拓展集体土地用途，拓宽集体经济组织和农民增收渠道；有助于丰富农村土地管理实践，促进集体土地优化配置和节约集约利用，加快城镇化进程”。简单地说，集体土地入市的土地改革新政的意义，就是

【热点】房市影响

集体土地入市流通，仍然没有改变土地的集体所有性质，因此在集体土地上建房，理论上能租能押不能售，理论上保值升值功能均不佳，从这一角度来说，对现有房地产市场影响比较小。

但考虑到：

一、目前银行对此类项目接受度较高，在很大程度上支持了集体土地建房，作为一种新型住房供给，有利于降低房地产市场价格水平。

二、鉴于小产权房都有可能在一定范围内形成销售交易市场，则该种集体产权房是否能够形成官方监管之外的场外销售交易市场尚不可知。

因此，集体土地入市流通对现有房地产市场的影响还有待观望。

第三节土储新政——土地储备和资金财务管理办法

2018年1月3日，由国土资源部、财政部、人民银行和银监会联合发布了《土地储备管理办法》（国土资规[2017]17号），取代了2007年由国土资源部、财政部、人民银行发布的《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号）。

之后17日，由财政部、国土资源部发布了《土地储备资金财务管理办法》(财综[2018]8号文)，取代了2007年6月12日财政部、国土资源部发布的《土地储备资金财务管理暂行办法》(财综[2007]17号)。

土地储备管理办法和土地储备资金财务管理办法两文件的先后出台，引发了一系列的猜测和解读，尤其是针对“征拆可否纳入购买服务”引起了颇多讨论，七公也曾在PPP知乎中撰文《财政部再掀PPP波澜》中罗列了双剑合璧、乾坤挪移、暗度陈仓等各家观点。

在PPP和政府融资方面，17号文主要是融入了国土资发162号文、财综4号文，尤其是43号文等[注]的一系列相关规定，删除了原先土地储备贷款等违规内容，而这些都是必须要修正的；财综8号文所引发的“征拆可否纳入购买服务”的再次讨论，已基本上无人敢试。由此近百日来的讨论意见可以归结为：两个文件基本上只是对近五年相关领域文件中关于土地储备及其财务管理事项的汇总和补遗，与其说是“新政”，还不如定义为“近五年新政的汇编”更恰当一些，基本上比较贴近于PPP知乎前文所述的“洗洗睡吧”一说。

第四节 从城镇化到产城融合和小镇

一、 城镇化

1.城镇化和融资实践

在不同的阶段，根据工作内容的不同，包括城中村改造、城镇化建设、棚户区改造等多种类型，曾经使用过政策性银行、商业银行、信托、券商等多种金融渠道的资金。新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。

2.城镇化供给侧意义

国家之间的竞争，说到底是生产力水平的竞争，或者理解为成本孰低的竞争。过去的三十年里，我们靠着“低成本劳动力+引进科技”实现了制造大国的梦想，但双刃剑也割高了我们的人力成本，使成本已逐渐高于东南亚、南亚和拉丁美洲，三驾马车中的出口马越来越难以跑快了。随着靠智能手机延续着的计算机产业革命推动力的逐渐减弱，我们发现不管是自主研发，还是引进科技都越来越难了。无论是无人驾驶大数据、电动汽车石墨烯，还是量子通信治基因、人工智能机器人，都尚未摆脱投大于收的阶段，远未达到商品阶段。

新型城镇化，是在科技进步和减税减负尚未实现供给侧推动生产力发展主要功能的情况下，通过提高土地供给效率以实现生产力水平提高的帕累托最优路径。通过征用农村土地建设工业园区，新建工厂投资下降了10-20%左右，从而带动生产成本下降的竞争优势；其次是基础设施建设良性拉动投资和房地产业繁荣，以及增加土地收入；农民获住房、补偿，以及就业可能性，进而刺激消费。在某种程度上，我们将其与汽车消费政策一同，作为观察国家刺激消费政策的风向参考。

弊端不是没有，而是很多：粮食安全、滞胀腐败、社会波动，还有有一个数量限制，它不可能无限制城镇化下去。改革进入深水区，城镇化不是最优路径，但是必经路径。

二、 产城融合

“产城融合”是指产业与城市的融合发展，是工业与商住业态的融合发展，是各类功能要素、产业要素、生活要素的统筹规划合理配置，产业区与新城一体化融合发展。

产城融合是城镇化建设的阶段性目标。按照这一阶段性目标进行的城镇化建设，能够在一定程度上，实现土地开发与基建配套、工业业态与商住业态、产业发展与农民权益等多方面利益主体的相互协调和经济周期的自我调节，简单地说，就是“工厂有工招、工人有房住、菜肉有的买、汽车有路跑”，通过“以产养城、以城促产”实现经济和社会效益的最大化。

【要点】

这里要强调的是，所谓城镇化建设，一定要包含把农村建设成城镇的过程，才能够发挥提供土地供给效率的供给侧结构性改革意义。不涉及一级土地整理的产城融合项目，虽然可能本身并不违规，但该项目并不是城镇化项目；而只是商住房地产与工业地产的简单相加，相当于“激烈竞争行业＋低利行业”，虽然交易结构简单易行，但激烈竞争导致了项目成功概率凤毛麟角，不具有广泛的复制性。

三、 特色小镇

特色小镇是产城融合的更高阶段。目前所说的产城融合，大多是指以工业园区及其周边的新城建设为主要内容的项目类型。而特色小镇，在此基础上，更多的加入了旅游、文教医养等内容，并且往往替换掉了工业园区开发的内容。在综合开发的难度上，特色小镇对于投资方提出了更高层面的标准，要求总体的设计、协调、投融资等的操控能力更强，“立足产业特而强、功能聚而合、形态小而美、机制新而活，以人为本，科学规划特色小镇的生产、生活、生态空间，促进产城人文融合发展，营造宜居宜业环境，提高集聚人口能力和人民群众获得感。”

【要点】

同样，不涉及一级土地整理的特色小镇项目，与不涉及一级土地整理的产城融合项目相似，虽然可能本身并不违规，但该项目并不是城镇化项目的建设内容；而只是房地产业与其他低利行业(工业地产、旅游、文教医养等等)的简单相加，一般在特色小镇PPP项目中，还要加上配套市政基础设施建设的负担，激烈竞争和利润空间狭窄导致了项目举步维艰，这一原因是小镇项目倒下的主要因素。

有关综合性产业新城进而特色小镇的特许开发模式具体方案，我们将在第三部《华山论剑》中详尽讨论。最终我们会看到，黄药师本性也是善良的，有了靖哥哥和蓉儿，他们一定会笑到最后。

作者简介：李恒新，沈阳市大东区政府，政府融资工作者。具有十余年政府开发项目融资经验，从事政府融资、产业园、产业新城开发建设、PPP方面研究，以笔名新七公多次发布融资领域研究文章。

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[注]文件目录

国土资发162号文：《关于加强土地储备与融资管理的通知》(国土资发[2012]162号)

财综4号文：《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综[2016]4号文)

43号文：国务院关于加强地方政府性债务管理的意见(国发[2014]43号)

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