庭審現場。
11月6日下午，一起行政再審案件在浙江省高級人民法院開庭，副院長朱新力擔任審判長，首次組成五人合議庭審理行政案件。浙江省自然資源廳、市場監管局、公安廳等有關部門負責人以及省人大代表、政協委員等共90餘人到庭旁聽，正式拉開浙江全省行政機關“旁聽百場庭審”活動序幕。
“一個案件勝過一沓文件”。據瞭解，浙江各級法院將分別選取一場行政機關問題較為突出且具有典型代表的庭審，組織行政機關負責人、特邀行政執法監督員等參加旁聽，並在庭後開展研討，促進行政機關依法行政。
【案情】
一場歷經四年的工傷糾紛
2013年8月，浙江衢州金宏公司承接了一個環保新材料建設項目，並辦理建築工程施工許可證。次月，該公司繳納了該項目的農民工建築工傷保險費3萬元。當年12月，該公司將部分工程承包給童某。
紀某在童某承包的工地提供勞務。2014年4月，紀某上班途中發生交通事故，經交警認定，紀某無責任。
2015年4月，紀某以金宏公司、童某為被告提起民事訴訟，要求參照工傷標準賠償醫療費等共計310萬餘元。一審法院判決金宏公司賠償紀某醫療費、一次性傷殘補助金等合計293萬餘元。金宏公司不服上訴，二審期間雙方就分期支付達成調解協議，二審法院予以確認。
2017年11月，金宏公司向衢州社保局提出支付工傷保險待遇申請。衢州社保局答覆認為，金宏公司未按衢州市相關文件規定向其提供紀某的參保記錄，紀某的工傷保險關係並未建立，相關待遇不應由工傷保險基金承擔。
金宏公司不服，向衢州市柯城區人民法院提起行政訴訟，請求責令衢州社保局支付其已經賠付的工傷待遇68萬餘元，並對相關規範性文件進行合法性審查。
一、二審法院都認為，金宏公司要求社會保險部門支付其已承擔的工傷保險於法無據。金宏公司不服，向浙江高院申請再審。
誰該為建築工人紀某的工傷埋單？官司打了四年多，爭議化解時間長、程序複雜、社會成本高，該怎麼破解？
【破局】
首次通知規範性文件制定機關出庭陳述
為讓旁聽人員更加清晰案情，浙江高院給每人發放相應材料，材料中，主審法官專門整理、繪製了人物關係圖。
“工傷保險關係何時成立，是繳費成立還是申報職工名冊成立？”庭審中，雙方圍繞這個焦點展開激辯。
鑑於金宏公司一併請求對案涉規範性文件進行審查，該案對於工傷保險法律適用、支付流程以及規範政府“紅頭文件”的制定和合法性審查具有指導意義，社會影響面也較大。為更好地理解該文件的制定目的、依據及出臺背景等，合議庭根據行政訴訟法及司法解釋相關規定，通知案涉規範性文件制定機關出庭，就該文件制定情況陳述意見，這一程序的適用在浙江高院歷史上尚屬首次。
在釐清基本事實的基礎上，考慮到工傷保險案件政策性強、涉及面廣等方面，合議庭確定了協調化解的思路，最終在法庭主持下，雙方當事人達成和解協議，金宏公司當庭申請撤訴。
金宏公司法定代表人動容地說：“通過今天的庭審，真實地感受到了黨和政府對保護農民工權益的重視，也維護了民營企業的合法權益，更體現了我國依法治國、浙江依法治省的精神！”
行政爭議調解中心全力化解糾紛
該案最終能夠協調化解，主要依託浙江正在全面推進的行政爭議調解中心。“行政爭議調解中心，是浙江原創的一項行政糾紛解決制度。”朱新力說。
要實質性化解糾紛，單純依靠人民法院“孤軍奮戰”和行政裁判的剛性處理，難以切實有效回應群眾權益保護訴求。為此，在黨委領導下，浙江法院與政府機關共同探索建立行政爭議調解中心，合力化解行政爭議。2017年3月，安吉縣在全國率先建立首個行政爭議調解中心，目前已實現全省11個設區市及縣（市區）中心設立的全覆蓋。
“府院共同推進行政爭議調解中心，並不是要放棄法院的中立監督和依法裁判的職責，而是為了更好地實質性化解行政爭議，更好地保障行政相對人合法權益，以實現監督與救濟並重的雙重功能。”浙江高院行政庭庭長危輝星介紹，“浙江行政爭議調解中心主要做法可以提煉為‘六個關鍵詞’：黨委統一領導、府院共同搭臺、政府牽頭唱戲、法院中立指導、調動各方資源、司法最終監督”。
發揮促進提升依法行政的功能作用，也是行政爭議調解中心發展的關鍵之一。該案庭審結束後，浙江高院和行政機關舉行研討活動。主審法官馬國賢專門梳理剖析案件爭議點，介紹行政審判中常見敗訴風險點，並就該案後續問題處理提出建議：修改完善涉案規範性文件，要規範按項目參保的支付程序，同時要主動妥善清理類似已處理案件。
“即便通過調解實現了案結事了，但是對調解過程中發現的行政執法行為的不當之處，仍然要通過制發司法建議書等方式，及時提醒行政機關改進，提升依法行政水平。”馬國賢說。
【啟發】
出臺文件之前，行政機關要有“三問”
重視規範性文件“源頭治理”，方能促進良法善治。2018年浙江全省法院附帶審查行政規範性文件案件49件，其中有1件因違反上位法規定不能作為認定被訴行政行為合法的依據。
浙江高院通過發送行政審判白皮書建議在省級層面就矛盾突出的問題明確政策，健全行政規範性文件信息庫，及時清理不符合法律規定的“土政策”“土辦法”。
“庭審是個生動的課堂，整個應訴過程對我們來說就是一次接受依法行政再教育的過程。”作為案件當事人，衢州社保中心負責人說，“我們必須把嚴格依法辦事的要求貫穿到履行職責的全過程，落實到具體工作的每個細節，不斷檢視自己的履職行為，主動改進自身的工作，努力提高依法辦事的能力和水平。”
浙江省民政廳政策法規處處長陳川旁聽了庭審，他最受啟發的是，政府如何對待出臺規範性文件以及這個文件引發的後果。
“出臺文件之前，行政機關要先問自己三個問題。第一問治理理念，是不是把依法行政、依法治理作為核心？特別是涉及到比較廣泛的社會矛盾時，要強化依法行政的理念，強化對規範性文件的管理。第二問權利義務，我們管理服務對象的權利義務在哪裡？出臺的規範性文件是否合法合規，是不是在增加義務、減損權利？第三問社會監督，我們出臺各種文件後能否承擔得起社會各界的監督，如果經不住監督的規範性文件就不能輕易出。”
“三問”引起了其他旁聽人員的共鳴。衢州市人社局局長餘龍華說，必須始終繃緊這根弦，繼續開展依法行政的專題學習教育，對所有擬出臺的規範性文件進行合法性審查，同時在網上廣泛徵求社會公眾的意見。
浙江省司法廳黨委委員、省綜合執法辦主任儲厚冰說，這次活動，就是希望行政機關從微觀層面總結剖析工作中的問題癥結，從案例中自覺提高運用法治思維和法治方式推進行政工作的能力，找準依法行政工作的薄弱點，明確監督的發力點，進一步提升行政執法水平。
閱讀更多 朔城區法院 的文章
