《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號，以下簡稱《解釋》）於2018年2月6日公佈，自2018年2月8日起施行。《解釋》施行後，《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2000〕8號，以下簡稱《若干解釋》）、《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2015〕9號）同時廢止。為使大家準確理解新行訴法解釋規定和內容，法信近期摘編

《解釋》條文及主旨

第二十四條當事人對村民委員會或者居民委員會依據法律、法規、規章的授權履行行政管理職責的行為不服提起訴訟的，以村民委員會或者居民委員會為被告。

當事人對村民委員會、居民委員會受行政機關委託作出的行為不服提起訴訟的，以委託的行政機關為被告。

當事人對高等學校等事業單位以及律師協會、註冊會計師協會等行業協會依據法律、法規、規章的授權實施的行為不服提起訴訟的，以該事業單位、行業協會為被告。

當事人對高等學校等事業單位以及律師協會、註冊會計師協會等行業協會受行政機關委託作出的行為不服提起訴訟的，以委託的行政機關為被告。

【條文主旨】

本條是關於村民委員會、居民委員會、高等學校等事業單位以及律師協會、註冊會計師協會等行業協會被告資格的規定。

起草背景

村民委員會、居民委員會、高等學校等事業單位以及律師協會、註冊會計師協議等行業協會並非傳統概念中的行政主體，但是在上述主體參與公共管理領域事務日益增多的情況下，人民法院應當給予足夠重視，將之納入行政訴訟法的調整範圍。在確定被告資格時，應注意作相關區分。

1989年行政訴訟法第二十五條第四款規定：“由法律、法規授權的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。”授權的依據僅限於“法律、法規”。2014年修正行政訴訟法第二條第二款對授權依據做了擴展，規定：“前款所稱行政行為，包括法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為。”

當時修法的主要理由包括三個方面：

(1)行政訴訟法的調整範圍對應的是公共行政關係，實踐中除了行政機關以外，其他組織依照法律、法規或者規章授權的也可以作出行政行為，屬於行政訴訟法的調整範圍。

(2)法律、法規、規章授權以外的社會組織所行使的類似行政職權，從性質上講並非公共行政，大多數屬於自治範疇，一般情況下不屬於司法權的干涉範圍。

(3)之所以將規章授權的組織亦納入行政訴訟的調整範疇，是考慮到在以簡政放權為重要內容的國家治理體系和治理能力現代化大背景下，培養更多的社會組織承擔公共事務管理職能是大勢所趨，如果僅限於“法律、法規”授權組織，範圍過小，與行政管理的發展趨勢相背離。《行訴解釋》考慮到實務中因高校拒絕頒發畢業證和學位證、“外嫁女”村民待遇、行業協會自我管理、查詢公共企事業單位信息而引起的糾紛大量湧現，會出現行政訴訟和民事訴訟均不立案受理的情形，因而有必要對行政訴訟法進一步明確。

2．關於行政委託的情形

1989年行政訴訟法第二十五條第四款以及2014年修正行政訴訟法第五款均規定了對行政機關委託的組織所作的(具體)行政行為起訴，委託的行政機關是被告。《行訴解釋》對行政委託下有關村民委員會、居民委員會、高等學校等事業單位以及律師協會、註冊會計師協會等行業協會是否是適格被告問題，作了相應的具體規定。

條文釋義

本條賦予了村民委員會、居民委員會、高等學校等事業單位以及律師協會、註冊會計師協會等行業協會在履行行政管理職責時成為行政訴訟被告的資格地位，但對於僅接受行政機關委託時作出的行為仍以委託機關為被告。

(1)村民委員會或者居民委員會。在特定情形下，村民委員會或者居民委員根據法律、法規的授權行使行政管理權限。例如，一些地方，如黑龍江的地方性法規規定了村民委員會的職權包括土地補償費的使用、稅費收繳、集體財產的承包租賃經營、優撫、救災救濟、宅基地審批等行政管理職權。當事人對這些行為不服的，可以將村民委員會作為被告。

(2)高等學校等事業單位。根據高等教育法的規定，高等學校是指大學、獨立設置的學院和高等專科學校，其中包括高等職業學校和成人高等學校。根據高等教育法第四十二條的規定，高等學校有權調查、處理學術糾紛，有權調查認定學術不端行為等。以高等學校為行政訴訟被告的案例如最高人民法院發佈的第9批指導性案例中的“田永訴北京科技大學拒絕頒發學位證案”(38號)、“何小強訴華中科技大學拒絕授予學位案”(39號)。此外，在社會上影響較大的還有劉某訴北京大學案、白某訴北京語言大學信息公開案等。

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(3)律師協會。根據律師法的規定，律師協會經法律法規授權可以行使行政權力。組織管理申請律師執業人員的實習活動，對實習人員進行考核，是律師法第四十六條規定的律師協會的法定職責。在楊斌訴廣州市律師協會不予登記實習一案中，廣州鐵路運輸中級法院二審裁定認為：廣州律師協會對楊斌實習登記申請的處理行為屬於行政訴訟受案範圍，原審廣州市越秀區法院以不符合行政訴訟受案範圍為由駁回楊斌起訴的裁定適用法律錯誤，予以撤銷；根據廣州地區行政案件集中管轄的規定，該案由廣州市鐵路運輸第一法院繼續審理。此外，海口市中級人民法院等法院也作出類似判決，認為律師協會屬於法律、法規、規章授權的組織。

(4)註冊會計師協會。註冊會計師法第四條規定，註冊會計師協會是由註冊會計師組成的社會團體。第十三條規定，對於已經取得註冊會計師證書的人員，在完全喪失民事行為能力等情況下，由准予註冊的註冊會計師協會撤銷註冊，收回註冊會計師證書。也就是說，註冊會計師協會在上述情形下行使行政管理職權，可以作為行政訴訟被告。上述規定在司法實踐中已經有大量案例。

2．行政委託下的被告問題

權力轉移而責任歸屬不變是行政委託的內在含義。構成行政委託，一般應滿足三個要件。

一是委託主體是行政機關。

二是受託主體的範圍不包括行政機關，因為行政機關之間的委託更多的是事項委託或者職務協助，其與行政委託的法律關係並不相同。

三是委託事項或者委託客體是指涉及行政權力行使的事項。徵地拆遷實務中，地方政府與村民委員會之間是否構成行政委託關係，直接決定了相關糾紛屬於民事侵權還是行政侵權性質。

審判實踐應注意的問題

關於無書面委託情況下如何認定被告的問題

行政訴訟法規定，公民、法人或者其他組織提起行政訴訟的，需要就被訴行政行為、具體被告主體等事項進行初步舉證，否則人民法院可以不符合起訴條件為由，裁定不予立案或者駁回起訴。對於徵地拆遷中村民委員會代行政機關實施強制拆除等行為，雖然雙方並未製作行政委託的書面文書，行政相對人可以提交有關證據證明被訴強制拆除行為是在當地政府機關決策部署下，由村民委員會組織實施的事實。在無證據證明村民委員會具有實施強制拆除的法定授權的情況下，人民法院可以據此認定構成行政委託，認定當地政府機關為適格被告。

正文內容摘自《最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用》，江必新主編，最高人民法院行政審判庭編著，本節撰寫人：金誠軒。

《解釋》全文分為十三個部分，共163條，從明確行政訴訟受案範圍邊界、總結行政訴訟管轄改革成果、明確界定當事人資格、完善行政訴訟證據規則、落實立案登記制度、規範審理判決程序、規範行政機關負責人出庭應訴、落實複議機關作共同被告制度、細化規範性文件附帶審查等方面作出了有針對性的規定。

《解釋》是行政訴訟法的系統的、全面的司法解釋，將對我國行政訴訟制度和行政審判工作產生重要而深遠的影響。為便於讀者準確理解與適用《解釋》，最高人民法院行政審判庭編著了《最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用》一書，逐條提煉條文主旨、簡述起草背景，深入闡述條文釋義，提示實務要點問題，此外，還特別收錄了行政訴訟法與司法解釋對照表及行政訴訟法司法解釋新舊對照表，具有很強的理論性、實用性、資料性，對行政訴訟審判實踐和理論研究具有重要指導作用和參考價值。

轉自：法信

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