五礦二十三冶建設集團 吳維豔
安陽工學院 陳曉霞
前言：
伴隨著國內PPP行業的快速發展，PPP項目全過程造價控制管理是PPP項目建設與運營企業得以快速成長的核心優勢。整個PPP項目操作過程中，參與到項目建設與運營的單位很多，主要有政府方、社會資本方、SPV公司、金融機構、工程承包商（含總承包和專業分包與勞務分包）、供應商(材料和設備及專利技術)、運營商、使用者（產品與服務購買方）、諮詢公司及保險公司等十幾家主體單位參與。建立一整套專業化、規範化、程序化的PPP操作運作體系，最大限度地保證SPV公司管理的PPP工程項目，按照統一標準、流程進行操作，對PPP項目全過程造價控制管理與評估審計，有利於最大程度地保證工作質量與效率。
整個PPP項目操作流程及工作事項，有關鍵的“五個階段十九大步驟”如圖1所示，被分置於“審批、操作、融資、辦證、工程、驗收、運營、移交結（決）算”共八條主線上，整個PPP項目操作流程及工作事項，與“五個階段十九大步驟”協調聯動，各主線間密切聯繫，缺一不可。八條主線中，審批、操作、融資、辦證服務於工程建設，運營管理效率和收益是項目實施的根本目的，而工程實體建設是運營的基礎，所以工程主線起著承上啟下的作用，要想搞好PPP項目全過程造價控制管理，必須按照PPP項目的操作流程和工程管理的實施過程，在主要以下四個階段：規劃設計及審批； 施工圖設計、預算、招標採購；工程建設；項目竣工驗收、移交結（決）算，對PPP項目全過程進行造價控制管理與評估審計。
ppp項目操作流程圖
項目啟動一般由PPP工程項目發起單位（政府或社會資本方）提出申請，在得到正式批覆文件後方能正式啟動，以規避操作風險。特殊情況下，政府會直接發文給PPP工程項目發起單位，要求對某個項目實施啟動，這源於政府決策層對市場走勢的精準判斷和政府發展規劃的整體戰略目標。要有效地對PPP項目造價實施管控，必須把管控重點轉移到前期工作階段和設計階段上來，同時對項目的造價進行跟蹤評估和審計，防範超“限額設計”風險。
一、項目定位
項目定位依靠大量的市場調研資料，要分析項目所在地的周邊環境，各行業PPP項目操作狀況，各個行業的PPP項目的實施順序、市場接受度等，結合周邊的區域特性、基礎設施建設配套、公共服務類項目的區域匹配、交通情況等相關因素，對區域內的各種類型個案進行統一歸納、分析，儘量避開激烈競爭，找出市場盲點和群眾需求。
市場定位要準，找準市場定位，就找準了項目的生存區域。解決好“為什麼群體實施PPP項目”，“實施麼行業什麼類型多大規模的PPP項目”，“哪些是政府和群眾急需解決的問題”等。不能坐在辦公室裡空想，要作市場調查，瞭解市場動向，發現潛在市場趨勢，按長遠發展規劃篩選準備項目。
《項目定位報告》以PPP工程項目為主導進行編制，並可尋求諮詢機構的幫助，報告最終由政府決策層審批執行。項目定位的最終成果是《項目定位報告》及《項目建議書》，需要強調的是PPP項目的確定，必須要在瞭解使用者需求併兼顧考慮使用者支付能力的基礎上，充分挖掘使用者潛在需求，通過市場調研掌握不同使用者之間的比例關係和偏好，從而確定PPP項目在各行業的規模比例。
二、項目預算
為保障項目操作的各項費用支出合理，嚴格控制項目成本，PPP工程項目在項目定位確定後應著手編制項目預算並報決策層審批後執行。正式的項目預算一般包括土地成本、前期費用、規費、建安成本、外線及環境配套、管理費用、財務費用、不可預見費等幾個部分，每一部分均需提供詳細的費用組成，《建設項目總投資組成》如附件1所示。
另外，“三通一平”作為項目“前期費用”的一個重要組成部分，要求PPP工程項目在上報項目預算時將其作為附件與項目預算一同上報。SPV公司是“三通一平”方案主審部門，PPP工程項目在上報項目預算前可以就“三通一平”方案與SPV公司進行預溝通，以縮短預算正式上報後的過程審批時間。“三通一平”重點是與政府確定臨水、臨電的路由並繳納相關費用，對影響現場施工的高壓線、房屋拆遷、地下構築物等要提早介入，避免對正常進場施工形成阻礙。
項目預算是目標、是指令，是做事的準則，預算一旦制定即相對剛性，預算執行及管理的程序不能違背，超越預算就是超越權力。對於不重視預算、不按預算辦事的現象，要進嚴肅懲戒，當然也支持利好性調整。
三、規劃設計
規劃階段的主要工作是總平規劃方案設計及內、外部審批、單體規劃方案設計及內、外部審批兩大部分內容。
項目定位是規劃設計的基礎，絕不能越過定位而進行規劃設計。規劃設計必須通過招標，確定兩家以上的單位單獨進行，並進行經濟對比分析，設計合同對PPP項目總投資進行限定，細分為對項目的分佈投資進行控制，根據不同的產品定位進行不同的部品配置，超過預計成本的方案將不被採用，僅支付基本的設計工本費用或不支付費用。應嚴格執行“限額設計”，設計委託書編制要詳細，並注意過程溝通，通過合同約束把控設計進度，如在設計週期中要求設計單位按期分步驟提供設計的中間成果。
在項目概念方案設計階段，PPP工程項目應以《規劃設計任務書》的形式向設計公司下達任務指令，提供《項目產品定位報告》、項目地塊概況、政府批文和要求、用地地形圖等文件等。此項工作進行的前提是“項目定位及產品建議報告”獲得決策層正式批覆。PPP工程項目在對各規劃方案內部評審後獨立提出中選方案和備選方案，向決策層進行報批，期間可能要進行多次修改或推翻重來，內部審批的階段性成果是經政府職能部門正式批覆的“項目規劃總平圖”。總規報批另一個重點內容就是“項目功能和規模審核”，針對項目功能和規模審核PPP工程項目必須根據市場調研及區域規劃分析結果，明確提出自己獨立的審核意見，以供決策層參考。
對新建、改建、擴建PPP項目，都要通過各種渠道與當地政府規劃設計審核部門進行溝通，瞭解在滿足國家規範的前提下對相關專業等有無特殊規定和要求，包括所在地的《城市規劃管理技術措施》及《配套技術指標》，項目所在地的地形、地貌、現有建築的現狀，周圍環境、道路、交通、市政管線、供電、供熱、通訊等情況，項目用地內的地質情況（初勘）、水文等資料，並將這些要求和重要資料及時提供或告知設計單位，若非首個新項目或改擴建項目，還要提供給設計單位一份歷次的政府審圖意見，同時要加強與設計單位的日常溝通，及時反饋政府主管部門意見，避免少走彎路，浪費時間。
總平面方案項目內部審批完成後即進行政府報批。一般政府總規報批需要提供總平圖、日照分析圖及分析報告、功能分區圖、設備定位圖、公共綠地圖、效果圖及鳥瞰圖等在內的一整套設計方案圖冊及其電子光盤。規劃設計完成至規劃設計方案內部審批完成之間階段，在取得決策層相對肯定的意見後，PPP工程項目就應提前與政府相關部門進行充分溝通，以保證項目規劃設計方案內部審批完後進行政府報批過程中，不會進行大量實質性修改，避免反覆。總規政府報批的階段性成果是“總平面圖蓋章”，即控制性詳規確定。
依據政府批覆的總平面方案，設計公司應及時出具單體定位圖，功能分區圖和分析報告，交通分析圖，帶詳細指標的項目單體圖，豎向設計圖，典型單體的組合平面圖等，並按要求向決策層進行報批，內部審批的階段性成果要經決策層正式批覆。根據前面政府批覆的規劃總平面圖和決策層批覆的“單體建築結構方案及外立面效果圖”製作圖冊進行政府報批，確定修建性詳規。
在規劃設計階段，PPP工程項目要對產品的細節設計進行重點關注，以往的固定資產投資建設項目由於在該階段設計中考慮不周，或表達不清，經常出現問題。
因規劃方案設計及報批階段均與政府保持了充分溝通，故規劃設計方案在進行政府報批時應該沒有大量的實質性修改。如果存在大量的實質性內容修改，則PPP工程項目必須重新啟動規劃設計報批程序。
修建性詳規確定後現場即可進行勘查，根據勘查結果進行樁基及上部基礎的設計，在此期間，應取得用地規劃許可證，現場開始“三通一平”，為樁基（若有）施工單位進場創造條件。
總規報批的同時即可進行單體建築和結構設計方案，建築平、立、剖的設計，其間應向設計公司提供地質勘查報告、規劃批覆文件等設計資料，並進行全程跟蹤和監督。獲得對單體平、立、剖方案的批覆後，即可製作單規報批圖冊向政府報批，單規政府報批的階段性成果為取得“建築工程規劃許可證”。
PPP項目的審批部門相當繁多，從取得土地、項目立項、規劃審批到工程報建，涉及的本級政府部門二十幾個，有時還要上報市、省、部等上級部門備案或確認。做前期規劃不僅僅是通曉工程各專業基礎知識和相關法規，還要知曉基礎設施和公共服務類的行業聯繫，要結合當地情況，做充分的瞭解，要了解當地對日照、消防等有無特殊要求，與國家規範規定有什麼差異，所有這些都要事前了熟於心，PPP工程項目要在政府與設計師之間架起一座溝通的橋樑，避免規劃反覆調整，縮短審批間隙，在最短的時間內取得需要的批文。
（未完待續）
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